从增长型到服务型：政府职能的嬗变

政府作为国家政治实体的组织形式或体制载体，履行公共职能。之前，我国政府融政治实体、经济实体等于一身，这种大而全的体制是新中国成立初从苏联借鉴来的，适用于以前的计划经济体制，而与市场经济体制要求则格格不入。在市场经济体制下，政府的职能主要应体现在指导性、战略性和服务性等方面。在制订发展战略上，东亚国家“腾飞”的经验也印证了政府富有前瞻性、指导性的发展战略对一国发展的重要性，如20世纪50年代日本的“贸易立国”战略，20世纪60年代韩国的“出口导向”战略及20世纪70年代末我国所实施的“改革开放”发展战略等。尽管“政府主导”更加突出了政府的主动性、前导性和服务性，但它仍限于提供公共产品和公共服务的范围，它不涉及任何经营性领域，这一点非常重要，是任何市场经济体制改革所要求的。政府职能可以弥补“市场失灵”，但政府不能越俎代庖，要补位、不缺位，更不能越位，不能阻碍市场机制发挥其对市场资源分配的决定性作用。政府和市场不是对立、不可共存的。纵观经济学说史，在20世纪30年代以前极其崇尚所谓可以“自我调节”“无为而治”的自由放任的市场经济，而一场大危机使其美梦粉碎而不得不求助于“国家干预”。战后几十年历史表明，当代资本主义已不是传统经济学所宣扬的“自由资本主义”，它已和国家干预融为一体，当代资本主义经济的成长已离不开政府主导的宏观经济调节。科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。我国“增长主义”的形成是特定历史条件的产物，其主要特征是“以政府为主导、以国有经济为主体、以重化工业为载体、以资源环境为代价、以投资出口为驱动”，客观上为我国快速发展发挥了巨大作用。经过40年的改革开放，中国发展阶段发生了深刻变化。从中国实际出发，可以把社会主义初级阶段大体划分为生存型和发展型两个既有联系、又有区别的不同阶段。从原来以满足人自身生存需要为主要目标的生存型阶段跨入以追求人自身发展为主要目标的发展型新阶段。随着中国进入发展新阶段，转变增长主义的发展理念是保持经济社会持续协调发展的关键。中央政府已经意识到增长主义存在的问题，2003年十六届三中全会明确提出科学发展观，表明我们开始突破狭隘的经济增长主义。一个国家坚持什么样的发展观，对这个国家的发展会产生重大影响，不同的发展观往往会导致不同的发展结果。20世纪90年代以后，随着市场经济体制的建立健全，各级政府对对外贸易的行政管理渐趋弱化，特别是外贸实行政企分幵后，各级外经贸主管部门专门负责对外贸易的宏观管理，与市场经济相适应的经济手段、法律手段等开始发挥主要作用，而外贸出口企业则实行独立核算、自负盈亏。政府部门不再承担微观管理的职能，不干涉企业的具体经营业务，要切实“使市场在资源配置中起决定性作用”。如果说多年前开启的第一次转型，使中国进入了经济体制改革时代，那么，新阶段的第二次转型，中国将进入一个政府转型时代。政府转型是第二次转型的关键因素和核心任务。长期以来，政府作为推动经济发展的重要力量，起主导作用，这种模式所反映出来的弊病，如资源环境矛盾突出、产业结构扭曲等，值得深刻反思。第二次转型的主题是转变发展方式，而所要转变的正是由政府主导的发展方式，所以政府转型成功与否是第二次转型的重要标志和关键因素。外贸的转型发展，是对政府理念和决断力的考验。改革开放40年的实践表明，每当改革与转型到了重要的历史关口，都需要政府站在历史的高度，顺应时代的规律，解放思想，与时俱进，扮演好改革发起者、领导者、组织者、宣传者等重要角色，做出具有前瞻性、战略性的部署。只有政府自身实现转型，加快由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转变，才能担当起领导和驾驭改革的历史重任，改革也才能有实质性的突破。中国国家行政学院副院长韩康评价说：“这是中国改革发展进入新时期提出的一个具有历史意义的纲领性改革目标，其理论价值和实践价值完全不亚于提出建立社会主义市场经济，尽管现在很多人可能还没有这样的认识。”

改革开放以来的发展和实践，为建立公共服务型政府奠定了重要基础。第一，市场经济主体是企业且主要是民营企业，企业已发展成为经济发展的主体力量；政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量，推动政府职能转型的时机日渐成熟。第二，推动政府转型是对新时期中国发展方式转变的前瞻性的思考，其实质就是转变政府主导的发展模式。国内外的实践证明，政府主导的发展模式在经济起飞阶段容易取得成功，但日本也好，韩国也好，进一步发展都会遇到制度瓶颈。从经济层面看，政府主导的经济运行机制既造成权力与市场结合，又不利于实现可持续发展；从社会层面看，政府的公共服务职能缺位，不利于实现公平正义和社会和谐；从政治层面看，政府在经济领域干预过多，权力过大，不利于规范和约束公共权力，也不利于营造公平有序的市场竞争环境。第三，市场经济条件下政府职能转变不仅表现在机构调整，更重要的是通过“政府再造”和“自身革命”，使其职能“要补位、不缺位、不越位”。体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。从经济层面上讲，“公共服务型政府”的存在是为了纠正“市场失灵”，从“增长型政府”转向“公共服务型政府”，是市场化改革进程的必然选择。(www.xing528.com)