开发区基本法制定与实施措施

孟子曰：不以规矩，不能成方圆。俗话说，国不可一日无法，家不可一日无规，校不可一日无纪。与跨国公司打交道，靠中国“传统”的人情关系，靠耍嘴皮子，靠吃吃喝喝，靠拍胸脯显然要剑走偏锋，不得要领。况且在1984年以前，大多数中国人还不知道跨国公司为何物，与外国人打交道的经验几乎“一穷二白”。

中国经济的现代化变革可以追溯到一百多年前的洋务运动，可是没有成功。中国的改革开放始于1978年党的十一届三中全会，中国实行从沿海到内地，从东向西，由局部到全面，逐步推进的渐进式开发战略。

1980年5月，深圳、珠海、汕头、厦门经济特区设立，成为中国对外开放扬帆启程的重要标志。

1984年1月24日至29日，中国改革开放的总设计师邓小平视察深圳、珠海经济特区；2月7日至10日，视察福建厦门市和正在建设中的厦门经济特区；2月15日，视察上海宝山钢铁总厂。在视察期间，邓小平相继挥笔题词，在深圳的题词是：“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的。”在珠海的题词是：“珠海经济特区好。”在厦门的题词是：“把经济特区办得更快些更好些。”在宝钢的题词是：“掌握新技术，要善于学习，更要善于创新。”

1984年2月9日，邓小平同志为厦门经济特区题词。资料图

2月24日，邓小平就办好经济特区和增加对外开放城市的问题同中央几位负责同志谈话。邓小平说，建立特区，实行对外开放，要始终明确一个指导思想，就是不是收，而是放。“可以考虑再开放几个点，增加几个港口城市，如大连、青岛等，这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”^[3]我们可以把邓小平的这番话理解为全国范围内“经济技术开发区”的水之源、木之本。

其时的上海，作为宝洁大中华区总裁施文圣家族与中国产生很深渊源的中国首屈一指的国际化大都市，自1979年至1984年，仅成立外商投资企业17家，实到外资仅0.17亿美元。一个令人羞涩的数字。

俗话说，退一步海阔天空，但对于已经收锚起航的中国这艘巨轮而言，没有退路，退即是死。邓小平既是在定调，又是在鼓励。山雨欲来风满楼——山雨已经来了，来得迅疾而猛烈，甚至让人来不及喘息。那么，面对中国改革开放步伐的加快，面对14个沿海开放城市兄弟般展开的激烈竞争，广州开发区靠什么吸引跨国公司，靠什么先富裕起来？得风气之先的广东人首先敏锐地意识到，需要一部“基本法”，这一定是让跨国公司放心大胆进驻广州开发区的“定心丸”。

意识决定行动，行动决定效率。但是，广州开发区虽然意识到“依法治区、立法先行”的重要性，但开发区并无立法权。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国组织法》规定，立法是分层次，按体例、权限划分得非常清楚。全国人大才有制订国家法律的权力，国务院才可以制订国家条例、规定、办法等，地方省一级人大有制订本地域范围内地方性法规的权力，地方省一级政府可以制订本省的条例、规定、办法等行政规章。广州市是副省级单位，无权制订规章。开发区属于地市级建制，其管委会也不是政府，无权制订任何规章。

有外事工作经历的同志在谈判和对外宣传中，常会被外商问及有什么法律依据，你们的政策是法律吗？跨国公司大都来自于法制非常健全的西方发达国家，他们看重法律，因为法律能给他们的利益以保护。法律对于外商（其实对于任何人）如此重要，但开发区又无权制订法律，这的确是个非常尖锐的矛盾。

时任广州开发区管委会条例法规处副处长，后任广州开发区管委会条例法规处处长、秘书长，广州开发区管委会副主任的李东云回忆，为了突破难题，他一个人跑到北京，到处找人请教，其中包括外经贸部条法司司长张思卿。另外一个是国务院经济法规研究中心（国务院法制办的前身）主任顾明（曾任周恩来总理的秘书，兼任中心主任）。之后，还与深圳特区搞立法的几位同志交换过意见，参加了特区立法的一些讨论会，不断去请教丁励松同志，使自己的思路逐步清晰起来。

按规定，广州市政府（副省级市）有草拟行政规章的权力，广州开发区抓住这一点，提出由开发区“代为”草拟规章，因为开发区管委会是广州市的“代表机构”，代行草拟规章说得过去。在《条例》中有这样一句，“开发区管委会代表市政府行使对外开发区的领导和管理”。

《广州经济技术开发区条例》在起草过程中，共修改了7次。相继召开了5次大小论证会。在白云山开第一次论证会时，缪恩绿、过沛南、黄瑞源等领导同志都参加了。由于《条例》要给外国人看，因此出台了中英文两个版本。

按规定，《条例》要经市人大批准，再送省人大批准（省人大批准前又要征求省政府的意见），程序严密而复杂。这样一圈转下来起码要半年时间。经查阅大量资料并经与北京方面的专业人士沟通后，李东云建议《条例》最好由市政府批准，不要经过人大，如此一来文件不能叫《条例》，但可以叫暂行条例。因为对暂行条例当时《宪法》和《组织法》中没有明文规定副省级政府无权制定。在和国家宪法、组织法不冲突的情况下，广州开发区管委会正式建议条例题目定为《广州经济技术开发区暂行条例》，于1985年3月6日广州市市长办公会议通过，并于1985年4月9日以市政府名义发出。

创业前10年，广州开发区先后颁布各类法规、规范性文件80多个，这80多个文件中，最基础、最有影响力、效果最明显、全国最早颁布的文件是《广州经济技术开发区暂行条例》。

除了《广州经济技术开发区暂行条例》外，广州开发区还制定了6个配套规章，包括《广州经济技术开发区技术引进暂行规定》《广州经济技术开发区土地管理试行办法》《广州经济技术开发区工商税收实施（试行）办法》《广州经济技术开发区内联企（事）业若干问题的暂行规定》《广州经济技术开发区企业劳动工资管理试行办法》《广州经济技术开发区企业登记管理试行规定》。

《暂行条例》的出台，标志着广州开发区行政规范运作的框架已经形成，对日后的招商引资工作起到了关键性的推动作用。当然，“法律”不仅仅保护跨国企业的利益，也保护广州开发区的利益，“法律”面前人人平等，这一点，无论国籍、无论企业还是个人，一切依法办事。1987年，国务院召开全国第一次政府法制工作会议，广州经济技术开发区条法处是全国唯一被邀请参加的开发区法制机构。

李东云回忆，1988年《广州经济技术开发区暂行条例》作过一次修改，主要是规格升级，提高了《条例》的法律效力。第一次出台的文件是行政规章，第二次修改是从规章升格为地方性法规，经省人大通过批准，这样就提高了文件的法律效力，有利于司法部门在审理案件时作为法律依据，有利于对外商宣传，真正是有法可依。

经查，《广州经济技术开发区条例》是于1987年1月22日经广东省第六届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准颁布的，作为中国开发区的第一部“基本法”，有必要录于此：

广州经济技术开发区条例

第一章　 总则

第一条　根据中华人民共和国有关法律、法规，制定本条例。

第二条　经中华人民共和国国务院批准，在广州市埔区东缘设立广州经济技术开发区（以下简称开发区）。

第三条　开发区是在广州市人民政府领导下实行国家优惠政策的经济技术区域。

第四条　开发区应按照广州市经济发展长远规划，进行经济开发和技术开发，遵循外引和内联相结合、引进先进的技术、设备和引进先进的管理经验相结合的原则，兴办生产性企业和科研事业，有计划、有步骤地发展新兴产业，重点开发高科技产品，为广州市产业结构改造的技术改造服务，为国内技术进步和经济发展服务。

第五条　开发区应为投资者创造良好的投资环境和工作、生活条件、做好土地平整工程、供水、供电、排水、环保、通讯、道路、码头、仓储、学校、医院等各项公共设施。

第六条　开发区内投资者的资产、应得利润和其他合法权益，受中华人民共和国法律、法规和本条例的保护。

开发区内的企业、事业单位和个人，必须遵守中华人民共和国法律、法规和本条例，不得损害社会公共利益。

第七条　开发区内的企业事业职工有权依法成立工会组织，维护职工合法权益，开展工会活动。

第二章　行政管理

第八条　开发区设立管理委员会（以下简称管委会）。

开发区管委会代表广州市人民政府，对开发区实行统一领导和管理，协调广州市各部门和各单位有关开发区的工作。

第九条　广州市人民政府授予开发区管委会行使以下职权：

（一）依法制定和公布开发区内的行政管理规定；

（二）制定开发区经济和社会发展规划，并组织实施；

（三）按照规定的权限审批投资者在开发区的投资项目；

（四）负责开发区范围内的土地的规划、征用、开发和管理；

（五）管理开发区的财政和税收，按照规定审批开发区内企业的减征、免征企业所得税、工商统一税和其他税种的申请；

（六）监督、管理、指导开发区各类企业、事业单位；

（七）兴办和管理开发区文化、教育、体育、卫生等各项公共事业；

（八）按照规定处理开发区涉外事务，协助办理出入境手续及其他有关事项；

（九）领导广州市人民政府各部门设在开发区内分支机构的工作；

（十）按照规定权限任免和奖惩管委会机关和所属单位的工作人员；

（十一）调解开发区内的有关纠纷；

（十二）其他职权。

第十条　开发区按照精简、高效的原则，可根据需要设立必要的职能机构。

第三章　投资与经营

第十一条　鼓励外国的公司、企业和其他经济组织或个人（以下简称外国投资者）在开发区投资兴办生产性企业和科研事业，提供先进技术和管理方法。

鼓励国内企业在开发区投资兴办有出口创汇能力的生产性企业和开发新技术产业。

第十二条　外国投资者和国内企业在开发区投资，采取下列方式：

（一）中外合资经营企业；

（二）中外合作经营企业；

（三）外资企业；

（四）国内独立经营企业或联合经营企业；

（五）补偿贸易；

（六）租赁；(www.xing528.com)

（七）购买开发区内的债券和股票；

（八）中华人民共和国法律允许的其他方式。

本条第（一）、（二）、（三）项所指企业，以下简称外商投资企业。

第十三条　开发区内各项基础设施和公共设施的兴建：

（一）由开发区兴建或与广州市有关部门共同兴建；

（二）外国投资者或国内企业与开发区企业合资或合作兴建；

（三）外国投资者或国内企业包片开发。

第十四条　凡在开发区兴办各类企业，应向开发区管委会提出申请，经审核批准后，到开发区工商行政管理部门注册登记，领取营业执照，办理税务登记等手续方可开业。

第十五条　外国投资者必须在开发区的中国银行或批准的其他银行开户。

开发区的中国银行以及经中国人民银行指定的其他银行，可以对外商投资企业开办现汇抵押业务，贷放人民币资金。

外商投资企业之间，在国家外汇管理部门监管下，可以相互调剂外汇余缺。

外国投资者的各项保险，可向开发区设立的中国人民保险公司或国家允许的其他地区保险机构投保。

第十六条　外商投资企业必须在开发区或广州市内设置会计账簿，进行独立核算，按照规定报送会计报表，并接受财政税务机关的监督。

第十七条　开发区的外商投资企业有权在批准的合同范围内，自行制定生产经营计划，筹措、运用资金，采购生产资料，销售产品；自行确定工资标准、工资形式和奖励、津贴制度。

开发区的外商投资企业可以根据生产经营需要，自行确定其机构设置和人员编制，聘用或者辞退高级经营管理人员，增加或者辞退职工。

第十八条　开发区的企业歇业或停业应向开发区管委会申报，办理歇业或停业手续。清理税务、债务，并到开发区工商行政管理部门办理注销营业执照手续后，其资产可以转让，外汇可以按规定汇出。

第四章　技术引进

第十九条　开发区鼓励国内外企业、科研机构、高等院校和工程技术人员在开发区进行各种方式的技术合作。

第二十条　开发区引进的技术必须是适用的、先进的，包括有专利权的技术、正在申请专利的技术、专有技术和具有明显经济效益的技术。

第二十一条　开发区重点引进下列新技术：

（一）与广州市或国内重点发展的新兴产业和新产品有关的；

（二）对广州市和国内现有企业技术改造和产品更新换代有显著效果的；

（三）其产品能开拓外销市场或替代进口的；

（四）生产工艺和制造技术是国内特别需要的；

（五）对广州市或国内某行业、某种产品赶上世界先进水平起重要作用的。

第二十二条　开发区初创期优先引进投资少、回收期短、收效快、产品有出口创汇能力的适用技术，促进广州市传统产品的改造，促进广州市的企业科学管理水平的提高。

第二十三条　鼓励国内外生产性企业和科研单位在开发区建立生产科研联合体，并按规定在选址、设厂、信贷、税收等方面享受优惠待遇。

第二十四条　技术引进的方式是：（一）许可证贸易；

（二）技术协作；

（三）合作生产或合作研制；

（四）聘请专家任职；

（五）进口技术资料；

（六）其他。

第二十五条　开发区允许投资者以技术作价入股，兴办合资、合作经营企业。

以技术作价入股的，技术股本的比例一般不超过合资、合作企业注册资本的20%，并必须有等值以上的现金或实物作投资资本。凡管委会确认的先进技术企业，其技术股本在企业注册资本中的比例不超过30%。技术股本超过20%的，作投资资本的现金或实物不低于企业注册资本的20%。

第二十六条　开发区设立科技发展基金，用于高技术的引进、开发、消化、吸收。

第五章　优惠待遇

第二十七条　开发区对区内的外商投资的生产性企业，从事生产、经营所得和其他所得，可减按15%的税率征收企业所得税。其中，经营期在10年以上的，由企业申请，经开发区税务机关批准，可从开始获利的年度起，第1年和第2年免征企业所得税，第3年至第5年减半征收企业所得税。

第二十八条　对开发区内企业需要给予减征、免征地方所得税优惠的，由开发区管委会决定。

第二十九条　外国投资者将缴纳企业所得税后的利润汇出中国境外时，可免征汇出额的所得税。

第三十条　对外国投资者在中国境内没有设立机构而有来源于开发区的股息、利息、租金、特许权使用费和其他所得，除依法免征所得税的以外，均减按10%的税率征收所得税。其中提供资金、设备的条件优惠，或者转让的技术先进，需要给予更多减征、免征优惠的，由开发区管委会决定。

第三十一条　开发区内的企业进口自用的建筑材料、生产设备、原材料、零配件、元器件、交通工具、办公用品，免征关税和工商统一税。但开发区企业用进口的免税原材料、零配件、元器件加工的产品转为内销的，对其所用的进口料、件，照章补征关税和工商统一税。

第三十二条　开发区内企业生产的出口产品，除国家限制出口的产品以外，可免征工商统一税；其内销产品，应按规定征税。

第三十三条　在开发区内企业工作或在开发区内居住的外籍人员和华侨及香港、澳门、台湾同胞携带自用的生活用品和交通工具，在合理数量内可免征关税和工商统一税。

第三十四条　外国投资者投资的生产性企业，如在投产后3年内缴纳工商统一税有困难的，经开发区税务机关批准，可以减免工商统一税。

第三十五条　外国投资者从其投资的企业中分得的税后利润再投资于本企业或开发区其他企业，期限在5年以上的，可退还再投资部分已纳所得税税款的40%；如再投资举办、扩建产品出口企业或者先进技术企业，可全部退还再投资部分已纳所得税税款。经营期不足5年撤出该项投资的，应当缴回已退的企业所得税税款。

第三十六条　开发区内的企业如采用我国生产的机器设备、原材料和其他物资的，可按我国同类商品出口价格以外汇结算。

第三十七条　开发区外商投资企业中，凡经开发区管委会确认的产品出口企业和先进技术企业，可享受《国务院关于鼓励外商投资的规定》以及广东省和广州市规定的特别优惠。

第三十八条　广州市所属企业参加投资的开发区内联生产性企业，由企业申请，经开发区税务部门批准，可减按15%的税率缴纳企业所得税。

上款企业从获利年度起五年内，在开发区税后的利润，留在开发区扩大生产或兴办外向型工业的，可免除在企业所在地补缴所得税和调节税；解往广州市市区和郊、县的，可免缴所得税差额，但应在所得税差额中提取10%上缴所在地的区、县财政部门。

第六章　 附 则

第三十九条　华侨和香港、澳门、台湾同胞的公司、企业和其他经济组织或者个人在开发区投资举办的企业，适用本条例。

第四十条　本条例自公布之日起施行。1985年4月9日由广州市人民政府发布的《广州经济技术开发区暂行条例》同时废止。

第四十一条　本条例的解释权属于广州市人民代表大会常务委员会。

从1984年至今，虽然《广州经济技术开发区条例》经过多次修订，但正如美国驻广州前任领事言，《广州经济技术开发区暂行条例》是中国沿海城市开发区中内容最详尽、条款最具体、文字最规范、体例最严谨的一部“基本法”。^[4]