国内唯一综合性区域模式形成变为：探讨国内综合性区域模式的形成

既然把开发区与城市区分开来，其定位之差异便显而易见。但是，正如一个人的成长，一生的机遇可能就那么几次，若抓住，便能“崛起”，若丧失，便会“杳无踪迹”。马云、张朝阳、丁磊、刘积仁这些互联网巨头今日之“鼎盛”莫不是当年“机会主义”的得利者。即便同为开发区，同时获得开发的“资质”，有些天时更好，地利更优，人和更旺，但时隔20余年之后，也有的经营不善，惨淡收场。是谓陈兵不善，布阵不利。

2005年5月中旬，天津开发区联合考察组对广州开发区管理体制和服务模式进行了初步调研。此时广州开发区已是国内唯一集开发区、高新区、出口加工区、保税区和行政区（萝岗区）的党政管理机构为一体的综合性区域。这一综合性区域由1984年成立的广州经济技术开发区、1991年成立的广州高新技术产业开发区、1992年成立的广州保税区、2000年成立的广州出口加工区和2003年受托管理的周边地区整合而成。

我的眼前，似乎出现四只大鹏鸟振翅飞翔的生动场景，它们在开发区上空飞旋，鸣叫，它们矫健的身姿掠经跨国公司的彩旗，敏锐的目光注视着勃兴之工厂、物流、货币、贸易……它们的目光穿越开发区上空层层叠叠的云朵，在更高更远的范围内探求、追寻。

在天津开发区联合考察组这份关于《广州开发区管理体制和服务模式考察报告》中，提到：在区域整合过程中，广州开发区的管理体制几经变迁，主要体现为两大运作特点：

1.行政职权相对集中：

在区域整合过程中，广州开发区管委会的机构调整经历了以下变迁：

1998年8月，广州高新区与开发区实行合署办公，大部分原高新区干部转调到开发区相关职能部门从事原有工作。但为了保持相关工作的平稳过渡，开发区管委会仍然以原高新区干部为主成立了一个“综合业务管理局”，主要负责广州科学城内的开发建设和协调联络等工作。

1999年底，广州科学城内的开发建设等职能由开发区规划国土建设局下属的土地开发建设中心统一行使；综合业务管理局的职能调整为负责出口加工区的筹建工作，在2000年底，该局正式撤销。

2000年4月，国务院批准成立广州出口加工区，从开发建设、招商引资到日常运营的所有职能均由开发区相关部门统一行使。

2002年6月，广州保税区与开发区实行合署办公，大部分原保税区干部转调到开发区相关职能部门，只保留9名原保税区干部组成“保税业务管理局”，主要负责保税区和出口加工区建设发展过程中的协调联络等工作。 目前保税业务管理局仍然保留，相关职能不变。

《报告》中说，从机构调整的历史变迁中可以看出，广州开发区的行政职权是相对集中的，不因合并一个功能区或开发一块“飞地”而有所分散，从而保持了管理体制的统一、高效。例如，规划国土建设局所属的土地开发建设中心代表开发区管委会统一行使土地开发过程中的几乎所有职能，如征地、收地、拆迁、复建、安置，所征土地的填土、炸石、平整，市政道路桥涵、各类管网、景观与绿化等基础设施建设。

《报告》认为：“五区合一”的管理体制使广州开发区既实现了四个国家级开发区的功能整合，又拥有了国家法律赋予行政区的社会事务管理权和行政执法权，有效发挥了五个区域在功能、资源、开发等方面的综合优势：一是组织机构高度精简。广州开发区管委会是广州市政府的代表机构，依法享有市级经济管理权限，同时大力推进机构改革和减少管理层次，从而极大地提高了工作效率。 目前广州开发区党委、管委会共设立党政办公室、政策研究室（法制办公室）、经济发展局和规划国土建设局等19个工作部门，3个政法机构（公安分局、区检察院、区法院），2个社会团体（区总工会（企业党委）、团区委），4个街道办事处（夏港、萝岗、东区、联和；党政机构行政编制225名，街道办事处行政编制60名。无论是工作部门还是行政编制的数量在全国同类地区都是最精简的（工作任务超负荷的部门可以聘用合同制的政府雇员）。萝岗区成立后，除了依法成立区人大、区政协外，开发区党委、管委会只需适当增设工作机构，加挂区委、区政府的牌子就可以行使相关职能，这样既能赋予开发区管理社会事务的职能，又能保证开发区管理体制的高效灵活。(www.xing528.com)

我多年前得到的一张名片可以形象且生动地阐释这一合成“原理”——马正勇（现任广州市科技和信息化局局长）：广州开发区党工委宣传部、统战部部长，区台湾事务办公室主任，萝岗区委宣传部、统战部部长、区委台湾工作办公室主任，萝岗区文联主席。按照固有的思维模式，一个人怎么能干得了这么多的工作？不要说在广州，在珠三角，不少人都会有此疑问，在相对封闭和传统的城区，相对落后的其他地域，人们恐怕都会惊讶得瞪大眼睛。但是，广州开发区“几块牌子一套人马”的体制落地生根，一落到底。

二是政策资源综合集成。开发区、高新区、保税区、出口加工区四大功能区分别具有不同的优惠政策，“四区合一”后，广州开发区拥有我国对外开放最完整、最系统、最丰富的政策体系，能够满足不同类型、不同需要的各类投资者的需求。

三是区域发展统筹兼顾。受托管理周边地区和成立萝岗区之后，广州开发区在保持原有的灵活和高效体制基础上，既扩大了开发建设用地，也拥有了合法的行政管理和执法权，从而使城乡发展和区域发展得以统筹兼顾，进而实现从经济功能区向现代化新城区的转变。

其时，广州开发区20岁余。经过20多年的发展，广州开发区由一个孤立的工业园区发展成为布局合理，功能完善的综合性工业新城。此时，广州开发区的地区生产总值（GDP）、工业增加值和财政收入等主要指标跃居全国开发区第一，实现跨越式发展的重要原因之一就是多年来在管理体制、政府服务和统筹发展等方面进行积极探索和大胆创新。

“四区合一”使得广州开发区原本具有的得天独厚的区位优势更为凸显，现代高效的管理体制成为吸引跨国资本的一个重要条件。广州开发区也迅速形成了以广州经济技术开发区现代制造业为龙头，以广州高新技术产业开发区信息产业为主导，以广州保税区、广州出口加工区进出口贸易为桥梁的综合性外向型经济通道。全区形成了以制造业产业为龙头，以汽车、钢铁、电子信息、生物医药、精细化工和食品饮料共同发展的支柱产业群。构筑起广州制造业基地、跨国公司投资广州的集聚基地、广州高新技术开发和产业化基地、广州出口基地、各类管理与技术人才聚集与培训基地以及广州制造业配套服务基地等六大基地，从而使广州开发区成为华南地区享受国家优惠政策最多、外商投资最密集、经济发展极具潜力的高度开放区域。

可以肯定的是，“腾笼换凤”与“米产”理论释放出巨大能量。薛晓峰曾有这样的表述^[2]，广州开发区通过对大型项目开展产业链招商，以商引商，在没有新增土地的前提下，增强了产业竞争力，又延伸了产业链，不仅引进了生产制造部门，还引进了核心研发部门。近年来通过政策引导，已引进IRM、微软、三星、安利、3M等80多家跨国公司设立研发中心、创新中心、检测认证中心。为促进跨国公司技术溢出，广州开发区发起组建了平板显示产业及技术创新联盟，通过组织穗莞深30家盟员单位与韩国乐金显示公司“结盟”，进一步整合各类创新资源，打造上中下游配套齐全、全球重要的新型平板显示产业研发制造集群，提升广州乃至广东平板显示技术的自主创新能力。 目前广州开发区已建立类似七大产业联盟，通过大规模、广领域的协同创新，形成引进、吸收、消化、再创新的机制，进而提升集成创新和原始创新的能力。

古语有言：士别三日，当刮目相待。在同一个平台上起步，广州开发区跳的不是“慢三”，而是摇滚，一种稳健而激越的舞步，这让其他兄弟开发区惊讶与佩服。

而作家施大鑫在若干年前就有这样的表述：“这是一片具有广阔发展前景的土地。广州经济技术开发区由西区、东区、永和经济区以及中国2000年城乡住宅科技产业示范小区即东辉广场等四个区域构成。总开发面积约32平方公里。”他最想表达的其实是后一句：“四个区域相互联动，梯度推进使这里具有广阔的发展前景。”好一个“梯度推进”！而到了2015年10月，谁若再来广州开发区，谁一定是惊讶的。

“老”的广州开发区已经被推进成一座城。

我想起庄周之言：“北冥有鱼，其名为鲲。鲲之大，不知其几千里也。化而为鸟，其名为鹏。鹏之背，不知其几千里也。怒而飞，其翼若垂天之云。是鸟也，海运则将徙于南冥。南冥者，天池也。”

今天的广州开发区，是振翅欲飞之鹏。