新农合政策的实行和效果

新农合制度作为我国农村居民的基本医疗保障制度，2003年开始试点，至2008年基本覆盖农村居民。2017年，“新农合”参合率达到100%。人均筹资率达到613.46元，而基金的使用率达到了99.45%。^[6]

新农合制度的建立，缓解了农民疾病经济负担，促进了农民对医疗服务的利用，使原来的“因病致贫，因病返贫”现象虽然未解决，但得到了极大缓解。

（一）新农合对农民个体医疗需求的影响

新农合实行几年后，对新农合的实行效益进行的研究开始增多。几乎所有研究都倾向赞成新农合的实行支持了农村居民的基本医疗需求。一项调查显示，新农合制度，在药品类型方面基本能满足农民需求，但是对药品价格和补助比例方面，不满意农户较多，其中，在报销程序方面，还有将近一半的农户认为该程序较为烦琐。^[7]具体情况如表6.1所示。

表6.1　新农合能否满足农民需求

除了以上几个方面，对新农合是否满意的调查还涉及新农合不满意的其他方面，主要有报销程序烦琐、报销材料烦琐、定点医疗机构距离太远等方面。

毛捷对新农合做出的实证分析认为：① 农村人均医务人员每增加1位，农村居民的人均非医疗类消费平均增加18.12%；② 农村人均医疗机构数每增加1个，人均非医疗类消费增加10.02%；③ 使用安全饮用水，与不使用相比，人均非医疗消费增加 3.24%；④ 饮用水安全对医疗消费有显著的正向影响；⑤ 到达医疗机构的时间每增加1分钟，人均非医疗消费减少 0.15%，这说明就医便利程度的提高会刺激非医疗消费。他的研究发现，加入新农合，人均非医疗消费显著提高 16.87%。原因可能是参加新农合降低了农村居民自己负担的医疗成本，相当于增加了其可支配收入，非医疗消费随之增加。而参加新农合会显著提高农村居民的医疗消费，其原因是，加入新农合相当于降低了医疗服务价格，会对居民医疗消费产生直接的刺激作用。^[8]

郑适对新农合的参与和支付意愿调查中发现，防大病、节省医药开支是农村居民继续参合的主要原因，而参合费用太高则成为参合者中断参与新农合的首要因素。据其测度，农村居民可接受的最大参合费用均值为185.55元（人/年）。^[9]

新农合是否促进了农村医疗的需求，这个问题还应该持续观察。可能在不同经济发展程度的地区，新农合产生的消费行为不同。孙彦玲等人在宁夏做的调查显示，农村居民医疗收入弹性仍然呈低弹性状态。^[10]任向英等在河北等地所做的新农合对农村居民就医行为的影响分析发现，医疗服务的需求价格弹性很大，农民对于医疗价格也较为敏感；而医疗服务的收入弹性较小，在三级医院中分别为0.541、0.553和0.548，这说明医疗消费所购买的服务为基本的医疗保障服务。^[11]

不少研究讨论了农村居民教育程度对新农合的接受程度。邹薇等人研究指出，只有当学龄大于5年时，新农合才能发挥提高农村居民健康水平的作用。而且，新农合对影响农村居民健康的因果效应并不明显。因此，要从根本上解决农村居民健康问题，不仅需要建立更完善的医疗保险体系，还需要加强农村教育和人力资本积累。^[12](www.xing528.com)

新农合作为农村基本医疗保障制度，是在新的历史条件下进行的医疗保障制度创新。在市场经济条件下，提供医疗服务的主体是市场中的医疗机构，新农合如何平衡政府的公共服务和市场化医疗服务是一个问题。而且，我国农村新农合的建设面对的是一个城乡差距巨大的环境，在医疗保障制度下提供的医疗服务也是造成城乡差距的因素。如何缓解这种城乡差别，也是一个制度问题。

（二）新农合提高了农村居民的福利水平

新农合实施过程中，政府和社会对农民进行医疗消费补贴或救助，有利于提高他们的福利水平，并对缩小城乡居民健康不平等有着重要作用。刘畅通过对城乡主要消费项目比较分析发现，农民人均医疗保健消费量只有城市居民的 1/2 不到，但在新农合中，政府转移支付力度的加大使农民保健消费的人均比例与城市居民接近。^[13]

研究发现，新农合促进了农村居民的食品消费。王艳玲等人以全国31个省区市2001—2012年的面板数据为基础所展开的实证分析的结果表明，新农合的实施显著地提升了广大农民群众的食物消费支出水平。^[14]蔡伟贤用中国营养健康调查（CHNS）数据，检验了新型农村合作医疗保险对农村居民耐用品消费的影响，发现“新农合”能有效提高农村家庭的耐用品消费水平，且农村家庭上一期参保行为对耐用品消费的刺激作用更显著。^[15]

因此，新农合在经验上和实践中都提高了农村居民的福利水平，促进了农村健康程度的提高。

（三）新农合对农村人力资本积累的作用

新农合制度对农村人力资本的供给有显著作用。尤其是在农村劳动力大量外流、农村劳动力很多以女性劳动力为主的情况下。许庆等人利用2011和2013年“中国健康与养老追踪调查”（CHARLS）数据，讨论了新型农村合作医疗制度对农村妇女劳动供给决策的影响作用。结果发现，新农合乡级、县级、县外医院住院报销比例和年度住院封顶线对农村妇女的劳动供给具有显著的正向作用。^[16]

我国新农合是否因为医疗保障的存在使农村劳动力无后顾之忧，更有劳动力流动到城市和其他地区？对于这个问题，由于新农合设计中的几个目的存在的内在冲突，有可能产生与这种预期相反的结果。易福金等人基于新农合异地就诊和地域差异性的报销政策，讨论了新农合对于农村劳动力流动的意义。研究认为，尽管县内报销比例每提高10%，农村劳动力选择县内务工的概率增加1.9%。但是，县内报销比例的上升对农村劳动力跨省务工的积极性有显著的负向影响。因此，并没有显著提高农民收入水平。^[17]

作为农村基本医疗保险制度，在目前社会发展水平上，新农合起到了对农村基本医疗需求的支持作用，缓解了很多疾病带来的经济损失和人力资本损失。但是，要真正起到农村人力资本整体发展的效果，却需要城乡一体化整体发展的制度促进。