社会管理制度的瓶颈问题

对人力资本和农村劳动力外出就业收益相关性的分析可以发现几个问题：第一，对农村劳动力外出就业和工资收入，教育程度起的作用似乎不大，农村劳动力教育收益率偏低的现象似乎与人力资本理论不符；第二，就业培训普遍不足。

对于教育收益率偏低问题的原因，一方面，可能是农村教育质量存在问题，达不到应有的效益；另一方面，城镇劳动力市场不完全。正如贝克尔阐述过的，在充分竞争的劳动力市场条件下，移民收入的增加来自人力资本的增长。同理，在一个不完全的劳动力市场中，工资收入是被硬性规定的，那么教育程度高低对工资就没有意义，而这种工资决定对人力资本投资的动力也会被抹杀。这种市场状况在我国城镇就业市场上是长期存在的。这就是经常被诟病的城镇劳动力市场的分割和差别对待问题。

（一）城乡差别

在这种被制度约束的劳动力市场上，进入城市打工的农村劳动力与城镇居民相比在就业选择、就业机会上都会被限制，城镇居民的就业保护使很多行业排除农民工，造成即使农民工受教育程度相同，但可选择的工作机会却有差别，当然收入也有区别。

（二）地区差异

经济发达地区及大中城市作为农村劳动力的输入地，其户籍管理、劳动就业、社会保障、教育培训等政策规定与操作办法，是决定外来农村劳动力能否进入其劳动力市场进行公平竞争的制度因素。特别是在劳动力输入比较集中的地区，地方政府承担着较大的本地就业压力，这点从城镇失业率也是影响农村劳动力流动的相关因素的分析中可以看出，城镇本地政府责任内的城镇人口就业压力使地方政府制定的政策带有城市户口保护性质，表现在对农村劳动力就业行业、就业份额、教育培训、社会保障、社会服务等方面的限制。这种限制不仅在大城市存在，在一般劳动力流入地的中小城市也存在。

现有的制度性差异主要表现在以下方面：

1.户籍管理的差异

户籍赐予身份，身份产生差异。这是中国城乡差别的基础。现有的城市户籍管理制度，是农村流动劳动力所面临的劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面差别的制度基础，这也是改革中变化最小和最为缓慢的社会经济制度之一。

1958年颁布的《户口登记条例》对农村人口流入城市进行了严格的限制。改革开放以来，为适应经济发展对劳动力资源配置的需求，户籍制度有所松动。但城市户口的“福利门槛”一直存在，城市户口与其说是一个户口，不如说是一套城市福利体系。这套福利体系包括城市居民的各种权益，如社会福利体系、义务教育、社会服务、本地居民的保障房建设等，城市户口内外社会福利的差别使城市户口仍然受到严格限制，给城市居民在各个方面带来类似“租”的额外利益。尽管现在各地户籍政策的入籍政策有了较大松动，但历史形成的这种社会经济方面的“租”仍然存在。这是很多农村居民进入城市的现实障碍。(www.xing528.com)

2.就业制度的差异

就业制度的差异包括劳动者在求职、就业、管理等方面遇到的不平等待遇，如农村劳动力进入城镇就业的总量控制、职业、工种限制等。

3.社会保障的差异

城市户口职工所享受的社会保险是社会保障程度最高、范围最全面的。而农村劳动力就业的社会保险则是一个单列的选择项，视乎企业的决定，作为企业减低成本的考虑，农民工的社会保险费用是能省就省。城市职工基本能保证养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，加上住房公积金，即“五险一金”，但很多地区和企业的农民工的社会保障程度却很低，为了省去国家社保政策规定的保险费用，很多用人单位都极力避免与农民工签订正式的用工合同。据国家计生委的调查，2017年农村新生代流动人口参加城镇医疗保险和养老保险的比例仅为20%左右。

虽然有些地区如深圳农民工参与社会保险的比例较高，但仍面临一个问题，就是社会保险并没有形成网络。就养老保险而言，如果农民工离开打工的城市，前面付出的保险费基本作废，每年春节假期前，深圳社保局退保窗口都会排长队退保。深圳市流动人口数倍于深圳户籍常住人口，这些流动人口中有近一半的正常工作交费人口，但只有极少数的人能够在深圳享受社保待遇，2008年年底，在深圳领取养老保险的流动人口仅仅只有1 000多人^[32]。这对农民工的保障来说是重大损失。

就业机会的限制不仅有悖于公平原则，而且对整个就业市场效率造成影响。如果这种限制继续存在下去，农民工的人力资本积累将没有任何激励。如果这些限制使农民工维持现有的人力资本水平，那么对于人力资本投资差别导致的城乡收入差距将继续扩大，产业升级所需要的更高的人力资本水平将很难达到，“用工荒”将会持续出现。

4.公共服务的差异

城市公共服务的提供存在的差异是多方面的，如有的城市对外来务工人员子女上学征收“寄读费”之类的费用（现在很多城市已经取消，如深圳，外来务工人员子女享受的义务教育权利与当地居民没有区别），在保障性住房上申请受到限制，还有在就业培训上，政府提供的就业培训或再就业培训，往往只是针对本地城市户口。

随着近年来随迁儿童入学政策的调整，目前农民工随迁子女的入学情况有了很大改善。据统计，2017年3～5岁随迁儿童入园率（含学前班）为83.3%，比2016年提高了0.6个百分点。义务教育年龄段随迁儿童的在校率为98.7%。但是，农民工在城市的公共服务的“获得感”仍有待改善。对农民工的调查资料显示，进城农民工业余时间主要是看电视、上网和休息，分别占40.7%、35.6%和28.4%，与城市的社会活动存在差异；同时，在工作和生活中遇到困难时，80%的进城农民工想到的是找家人、亲戚和朋友帮忙，找工会、妇联、社区和政府部门的只占10%。^[33]这显示出，从农村进入城市的流动带来的人力资本效应没有得到充分的开发和利用。