农村教育供给：组织和管理制度优化

《中国大百科全书·教育》对教育制度有两种解释：① 根据国家的性质制定的教育目的、方针和实施的总称；② 各种教育机构的系统。^[19]在《教育大辞典》中，对教育制度的定义十分简单：“一个国家中各种教育机构的体系，包括学校制度（即学制）和管理学校的教育行政机构体系。”^[20]而按《不列颠百科全书》（国际中文版）中的定义，教育制度是：“一个社会赖以传授知识和文化遗产以及影响个人社会活动和智力发展的那些正式学校、机构和组织的总格局。”^[21]

综合各家之言，教育制度应该包括：① 整个国家或社会的教育思想、教育目的；② 国家教育机构和教育管理体制。

在经济学的语境中讨论教育制度，教育制度是对教育主体的具有约束力的行为规则，这些行为规则赋予教育主体行为的成本和收益，规定了主体行为选择集合的边界，在此基础上产生约束和激励教育主体的作用。

本书主要研究农村人力资本，因此，我们着重关注直接影响农村人力资本投资决策的教育管理制度和教育投资制度。

（一）农村教育管理制度概述

因为对农村人力资本状况的研究一般涉及60岁以下的农村居民，因此，讨论农村教育制度的变革也是从20世纪70年代计划经济时期开始的。

按《教育大辞典》的说法，教育管理制度包括教育决策体系、教育信息传递和反馈体系、教育调节体系、教育组织体系。^[22]

教育管理制度可以分为宏观管理和微观管理两个层次。宏观管理的主要内容包括：决定国家教育发展方向；制定与国家经济、社会和科技发展相一致的教育发展战略；调整教育系统内部的各种比例、结构；创新现有教育管理模式等。微观教育管理制度主要指教育机构的管理，包括学校制度、专业设置、课程内容、教育评价等内容。

宏观教育管理和微观教育管理由国家法律、法规、条例提供制度安排。关于教育的法律，如日本的《教育基本法》、中国的《义务教育法》《教育发展大纲》等，以法律的形式规定了教育管理制度的基本内容。除此之外，还有社会和学校对教育约定俗称的规则、价值观和伦理的一些非正式规则。

教育管理制度主要涉及三个教育主体：国家、学校、学生。

新制度经济学理论体系中的国家，是一个追求福利或效用最大化的组织。他的目标函数是通过提供和界定社会的基本规则以达到社会效益最大化。为了使社会成本最小化（市场经济下主要是交易成本），国家提供公共产品或半公共产品和服务。义务教育就是一个选择的结果。教育尤其是义务教育的外部性被越来越清楚地认识后，几乎所有的国家都认识到了义务教育的必要性。

国家对教育的制度安排同样在于为教育运行提供共同规则，如统一的评价标准和学位体系，为教育主体提供明确的、强制性的行为准则，形成长期稳定的约束和激励结构；并在一个宏观体制上，提供整个教育体制运行的基础，如中国原有教育体制建立在计划经济基础上，市场经济改革的结果使教育体制的运行基础发生了重大变化。(www.xing528.com)

学校是教育制度中的生产性主体，学校在管理制度中执行制定教学内容、教学手段和形式、教学评价等功能，作为一个生产性单位，通过各种资源的使用，对教育对象给予知识传授、影响、规范、调整等，达到资源的最优化利用，促进生产效率的提高。而最终产品的产出，制度上体现为毕业生和各级学位获得者。有学者提出，学校的学位制度给社会提供了一种教育的信息，类似“羊皮纸”效应，在劳动力市场上提供了一种识别能力的信息体系。

学生是被教育的对象，也是被投资的对象，是教育制度的产品。他是教育制度的接受者，教育制度的任何部分都对他最终的人力资本形成有影响，或者说，作为教育产出的学生凝结着教育制度赋予的知识和能力的总和，是教育制度的函数。

在法律等正式制度之外的非正式制度，如意识形态、价值观等因为影响学生的偏好，也对学生的行为选择产生影响。

作为农村教育的供给方，农村现行教育管理体制和其他城市教育管理体制在内容上没有大的区别。

（1）农村学校体系：小学、初级中学，这也是目前国家九年义务教育阶段；高级中学（包括高中阶段职业学校）；高等学校（包括高等技术学校）；研究所。

（2）教学内容：学校按照统一的课程内容组织教学。教学内容主要由国家根据统一的教材、课程设置决定，教学内容是学生在学校主要学习的内容。从人力资本形成的角度看，教学内容可以理解为作用于人力资本载体并期望在载体上凝结的知识和技能的总和，是人力资本的本质内容。正因为如此，教学内容经常是教育制度改革中被提及的对象。对教学内容的诟病之处在于教学内容脱离实际环境，比如，有人提出，农村教育应该在学校提供关于农业生产知识和农业技术的课程。农村学校是否该提供农业生产的知识，这个有值得商榷之处。但这个事实本身说明了教学内容在人力资本形成上的意义。

（3）教学范式与手段：教学内容以实现教育目的的实现为原则，而教学内容，通过教学方式和教学手段表现出来。教学方法和手段是贯彻教学内容、实现教学内容的方式与工具。教学方式和手段的差异，对施教者和受教者产生约束和激励，决定了教学活动的效率。

（4）评价体系：学校的评价体系除了学生的考试制度，管理部门对学校的绩效考核之外，最重要的是颁发给各级毕业生的学历证书。学历证书，是学校系统对学生完成学业的评价，也是为社会和市场提供的一个人力资本衡量标准。因此，正规学校教育又称“学历教育”。

学历证书在人力资本分析中往往被当作人力资本本身，有学者分析认为，教育系统的学历证书提供了“羊皮纸”效应。所谓的“羊皮纸”效应指持有学历证书的人向其雇主展示其胜任岗位的资格，增加自己在劳动力市场上的收益^[23]。实际上，“羊皮纸”效应反映了教育证书的信号作用，学历证书和学位证书可以准确地识别高生产率的员工与其他员工存在差异。这种信号系统提高了劳动力市场的效率。

（5）激励机制：升学率。中国的学校证明其教育效果的唯一指标就是升学率，升学率使学校之间的竞争更加激烈。

升学率的竞争反映出教育体系的状况，一是更高级教育提供的学位有限，如高中学位、大学录取名额，这种资源的有限导致的竞争激励意味教育资源的投入不足；二是学校为了证明教学成果，这对于学校至关重要。好的升学率能影响学校获得的教育资源，如经费、好的生源、好的老师。其实，更深入地思考学校升学率的驱动，本质上还是归因于中国传统的教育价值观念。