农村教育投资水平比较：现状分析与优化建议

农村教育支出包括政府支出、农村集体组织支出、农户（个人）支出。

（一）农村教育投资主体的不同阶段

由于农村教育体制几经改革，因而农村教育投资主体不同时期来源不同。1985年以前，中国的教育经费几乎全部由政府负担。20世纪80年代中期财政体制改革以来，中央和地方财政“分灶吃饭”，大部分高等院校和几乎所有的中小学校都已交给了地方政府管理。初等教育一度下放到乡村一级，在村一级小学，除了教师工资由政府负责外，其余一切经费几乎全由村民集资完成。由于城乡差距，造成的投资后果是，1979—1982年，城市小学生人均经费高出农村4.3倍，中学高出2.5倍。^[7]

由于城乡二元体制的存在，城乡之间在经济发展水平上和财源丰裕程度上存在很大差距，分级办学制度必然造成各地区对教育投入上的城乡差距。就全国范围而言，1996年，城市小学生人均经费为239.41元，而农村为140.44元；城市初中人均经费为374.43元，农村为269.55元，差距分别为98.96和105.17元。^[8]免费义务教育实行后，由于中央财政支出的增加，农村教育投资状况有了好转，但总体水平仍然低于城市和全国平均水平。

（二）农村教育投资制度

教育投资制度指对教育投资的来源、形式、比例和结构等制度安排。

目前，世界上各国教育经费来源各不相同，但大致可分为两类：第一类是中央政府和地方政府负担全部或主要费用；第二类是国家和地方政府承担主要费用，同时还有其他经费来源，如私立学校、教会学校。以美国为例，1965年制定了《中小学教育法》，规定联邦政府的教育拨款占教育总经费的比例从1950年的4.5%提高到1965—1966年的7.99%。^[9]

从人力资本形成的角度来看，教育投资是人力资本投入，它的收益率不仅表示人力资本发展程度，而且可以衡量社会经济和社会发展水平。国家在教育投资中的比重上升的过程，就是一个现代教育发展的过程，也是一个人力资本迅速发展的过程。

1985年以来，我国农村教育投资制度主要经历了两个变革过程。相当长一段时期，农村教育的特点除了在整个社会发展差异下的教育水平、教育质量有差别外，就是教育投资体制所表现出的差异性。总的来说，农村教育水平与城镇教育水平的差距，实质上就是城乡投资制度安排和城乡发展水平的差异。

1.1985—2006年的制度改革

（1）1985—1994年的“分级管理”体制。

1985年通过的《中共中央关于教育体制改革的决定》，包含有多方面的内容，如基础教育的“简政放权”，由地方征收教育费附加与以拓宽办学经费来源等，其中核心的一条就是明确了“基础教育管理权属于地方”。明确提出“实行基础教育由地方负责，分级管理”的原则。

总体上看，当时基础教育投资体制基本上是一种分散的投资模式：① 中央政府在整个义务教育资金的筹集与分配中仅占较低比重；② 地方政府，尤其是地方基层政府是实行义务教育的主体，城市中小学教育经费主要由市财政负担，农村中小学教育经费主要由县乡财政负担，但县级政府除了在业务上对义务教育的实施进行统一的指导和管理外，同样只对中小学教育提供很有限的专项补助；③ 家庭和学生负担一部分教育费用，主要是中小学的学杂费。另外，农村由县乡征收的教育费附加基本上也由个人家庭平均分担。

下文引用了广东省高明市（现在为高明区）的三级办学来说明当时教育经费的情况。

【案例】广东省高明市（县级市）“三级办学”^[10]

高明市从1986年开始，从原来市政府包揽全市教育的体制转变为“三级办学”：市教育局管理全市6所高中以及电视大学和技工学校；镇主管中心小学和初中；农村村民委员会、城镇居委会管理初级小学。主管的各级政府组织要“三负责”，即负责所属学校的日常管理；筹措教育经费不足的部分；购买建造学校缺少的校舍设备。（见表2.6）(www.xing528.com)

表2.6　1994年前以乡财政为主的县教育经费来源构成调查^[11]

我国各地的实践证明，农村实现家庭承包责任制后，除少数乡镇企业发展较好的地区外，乡镇政府和行政村组织这两级都缺乏自身的经济基础，所以我国绝大多数乡镇在财政上无力支持乡镇中学和乡镇内数目众多的村级小学，致使办学条件严重恶化以及严重拖欠教师工资。这一结果也在1994年全国教育工作会议的报告中被提出。^[12]

（2）1994—2006年的体制改革。

1994年颁布的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中，原来的“三级管理”变为实质上“以县为主，乡镇为辅”的新体制（见表2.7）。在教育经费方面的调整，变成县级财政负责教育经费的绝大部分，乡镇只需负担民办教师工资的“乡筹部分”，其来源是乡镇政府征收的“教育费附加”，这是一个重大调整。^[13]

表2.7　1995年后以县财政为主的投资体制

在以县级财政为主体的体制下，各地之间的经济发展水平和财政能力差别很大。因此，各地区基层教育发展不平衡和一些地区基层发展的财政困境依然存在。

2.2006年农村义务教育制度改革

2005年温家宝同志宣布免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费和杂费，并补助寄宿学生生活费，即“两免一补”。2005年12月，国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，通知规定从2006年开始，在西部和中部、东部地区分步骤全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，对贫困家庭继续免费提供教科书并补助寄宿生生活费，这就是通常说的“义务教育全免费”。2007年开始，全国农村地区义务教育阶段实现全免费，2008年开始推行到全国。

从2006年开始，农村义务教育阶段经费来源为：中央50%；地方50%，由地方财政承担的50%由省、市、县按比例分担（一般以县人均收入为标准，划分不同比例），主要由县级财政承担。（见表2.8）

表2.8　全面免除学杂费（2006年后）农村教育投资来源

具体的投资来源可从2007年《财政部 教育部关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》中了解。通知规定：进一步落实农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费补助政策。中央财政对中西部地区落实基本标准所需资金按照50%的比例给予奖励性补助。中西部地区地方财政应承担的50%部分，由省级财政统筹落实。从2007年秋季学期开始，向全国农村义务教育阶段学生免费提供国家课程的教科书，所需资金由中央财政承担。从2008年春季学期开始，免费提供地方课程的教科书，所需资金由地方财政承担。

据调查，推行“两免一补”后，现在需要支付的仅仅是孩子的练习本和教辅材料的费用，总花费不及原来的1/10，对于贫困家庭，政府还给予教辅材料的花费补助，平均每个家庭减负130元。^[14]

农村义务教育投资体制的改革，让国家承担了公共教育的义务，促进了投资的规模和稳定性，对国家整体人力资本发展水平提高、经济增长都有重要促进意义。