PPP模式投融资方案解析

（一）PPP模式的意义

公私合作伙伴模式（public private partnership，PPP）是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个城市基础建设项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

PPP模式为公共部门、私营部门以及公众提供了一种“三赢”的问题解决方案，因此，对于这三方来说，它都具有深刻的意义和影响。

1.PPP模式对公共部门的意义

对公共部门而言。PPP模式使得公共部门能够在提供公共服务的过程中更好地实现“物有所值（value for money）”；将其角色从公共服务的提供者转变为公共服务的购买者以后，政府可以更集中精力来进行公共政策的制定和规制；此外，借着与私营部门的亲密合作，政府可以提高效益、收获其他的好处，例如：

私营部门的专业技能和竞争优势。PPP模式使得政府得以充分利用私营部门的专业技能、创新和竞争优势来提供公共产品和服务。通过创新设计或商业链，可以提高质量、优化成本效率。政府还可以利用私营部门的商业网络来使得资产利用率以及商业潜力最大化、生命周期最优化带来的成本效率。与提供方签订PPP协议，把设计、修建、维护和运营的功能综合在该PPP项目之下，使得提供方有强大的动力来确保项目设计中融入了对运行和其他生命周期成本的考量。PPP模式也为私营部门提供了一个审视设计规格和商业模式的机会，看是否有可能以更低的成本得到更大的产出。

最优的风险分担。在PPP项目中，政府和私营部门分担提供服务的风险，风险可能根据各方在管理和降低服务提供过程中风险的专业水平来划分。通常划分给私营部门的风险包括设计、建筑和资金风险，公共部门应当承担政治和规制风险，其他的风险例如需求、税收风险可能会划分给最适合承担的那一方。通过将资金风险转移给私营部门，政府得以更好地保障其未来的现金流。

2.PPP模式对私营部门的意义

PPP模式无疑为私营部门提供了更多的商业机会，在PPP项目中，私营方有机会参与到全过程的服务提供中，而在过去，这通常是由公共机构或者多个私营企业共同来实施的。

PPP模式也使得私营方从只是依据特定的计划进行建筑进化到设计且提供创新性的解决方案。在提供公共服务方面，私营方有了更多的革新和提供有效解决方案的空间。此外，私营方也可以最大限度地利用其专业技能和商业网络来最大化利用项目的资产、提升其商业潜力。私营企业在PPP项目中的参与为私营方提供了许多有价值的专业技能与经验，有可能极大地促进他们在PPP领域内的发展，也有可能帮助他们赢得更多的海外市场。

3.PPP模式对公众的意义

PPP模式整合了政府部门和私营部门的专业技能，来高质高效地满足公众的需求，政府决定选择PPP模式的时候，需要确保将公共利益作为一个重要的考量因素，确保用PPP模式来采购该项目不会与公共利益相对，确保某项目以PPP模式进行采购以后，接下来的采购和交付流程也都以公共利益为重。然而，在PPP项目中，使用者所支付的费用可能会比该设施由政府运营和管理时支付的费用要高，因为私营方需要收回其为了特许经营权而支付的费用以实现盈利。

PPP模式对政府信息公开和服务的透明性提出了要求，采用PPP模式不得成为公众要求阅读查阅相关信息的障碍，在项目合理性论证、项目过程和产出方面，必须确保信息公开透明。在PPP模式下，政府需要确保私营方可以有效地满足公众需求，在私营方提供服务时有清晰的问责路径且公众清楚知道向谁查询服务并进行反馈。政府也需要确保在PPP项目中，公共安全、公共健康等不会受到损害，个人信息不会被泄露。

（二）PPP模式的变体

1.服务外包（service contract）

对一些特殊的公共基础设施，政府可以把服务出包给私营部门。政府公共部门仍需对设施的运营和维护负责，承担项目的融资风险。这种协议的时间一般短于5年。

2.运营和维护协议（operate & maintenance contract，O&M）

政府与私营部门签订运营和维护协议，由私营部门负责对基础设施进行运营和维护，获取商业利润。在该协议下，私营部门承担基础设施运行和维护过程中的全部责任，但不承担资本风险。该形式的目的在于通过引入私营部门，提高基础设施的运营效率和服务质量。

3.租赁—建设—运营（lease-build-operate，LBO）

政府与私营部门签订长期的租赁协议，由私营部门租赁业已存在的基础设施，向政府交纳一定的租赁费用；并在已有设施的基础上凭借自己的融资能力对基础设施进行扩建，并负责其运营和维护，获取商业利润。在该模式中，整体基础设施的所有权属于政府，因而不存在公共产权问题。

4.建设—租赁—转移（build-lease-transfer，BLT）

使用这个模式，政府只让项目公司融资和建设，在项目建成后，由政府租赁并负责运行，项目公司用政府付给的租金还贷，租赁期结束后，项目资产移交政府。

5.建设—转移—运营（build-transfer-operate，BTO）

政府与私营部门签订协议，由私营部门负责基础设施的融资和建设，完工后将设施转移给政府。然后，政府把该项基础设施租赁给该私营部门，由其负责基础设施的运营，获取商业利润。

6.合资经营（joint venture）

政府部门与私营企业或外资企业共同出资，成立股份有限公司，共同负责基础设施的建设、运营，为社会提供公共服务。这种方式主要侧重于盘活资产存量，同时引进增量资金。2001年法国昭和水务公司与奉贤自来水公司第三水厂合作成立了上海首家中外合作的昭和自来水公司。这种方式合资双方利益与风险共担，市政部门不承诺固定回报，有利于真正引进先进的管理经验，再造企业的体制、机制。

7.建设—运营—转移（build-operate-transfer，BOT）

首先由项目发起人通过投标从委托人手中获取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资、组织项目的建设、管理项目的运营，在特许期内通过对项目的运营以及当地政府给予的其他优惠项目的开发运营来回收资金以还贷，并取得合理的利润。特许期结束后，将项目无偿地（或获得政府提供的一定量资金）移交给政府。在BOT模式下，投资者一般要求政府保证其最低收益率，一旦在特许期内无法达到该标准，政府应给予特别补偿。这种形式的特点在于政府通过出让建设权和经营权，吸引增量资金。目前国内规模最大的上海竹园第一污水处理厂项目，即由以民间资本为主的投资联合体以BOT形式投资建设并专营20年。

8.建设—拥有—运营—转移（build-own-operation-transfer，BOOT）

在这种模式中，项目公司不仅拥有经营权而且还拥有所有权，因此，可以将现有项目作为资产抵押进行二次融资。一般来说，采用BOOT模式，项目公司对项目的拥有和运营时间比BOT模式要长很多。

9.外围建设（wraparound addition）(www.xing528.com)

政府与私营部门签订协议，由私营部门负责对已有的公共基础设施进行扩建，并负责建设过程中的融资。完工后由私营部门在一定的特许权期内负责对整体公共基础设施进行运营和维护，并获得商业利润。在该模型下，私营部门可以对扩建的部分拥有所有权，因而会影响到基础设施的公共产权问题。

10.购买—建设—运营（buy-build-operation，BBO）

政府将原有的公共基础设施出售给那些有能力改造和扩建这些基础设施的私营部门，在特许权下，由私营部门负责对该基础设施进行改、扩建，并拥有永久性经营权。

以上PPP模式类型既可以适用于发展新的基础设施，又可以适用于改造和扩建现有的基础设施，还可以适用于提高现有基础设施的经营绩效。

当社会对基础设施存在明确的、未满足的需求而政府资金有限尚不能满足这些需求时，当新的资金来源、速度更快的建设、创新性的设计以及高效的经营能产生巨大收益时，需要私营部门在资金、技术和管理等方面充分发挥作用，因而倾向于采用各种PPP模式来新建、改造和扩建基础设施。当现有的运营成本太高，或者服务质量太差时，比较适合采用服务外包、运营和维护协议等PPP类型，由私营企业运营和维护政府拥有的基础设施，政府向该私营企业支付一定的费用。

（三）PPP模式的应用要点

在探索是否对某个工程或项目采用PPP模式的时候，公共部门需要谨慎考虑以下因素。

1.公共部门是否有足够的能力和技能去采用PPP模式

事实上，不同的公共机构成功实施PPP模式的能力、技能可能相差甚远，新的交易所能查询的先例以及交易所依靠的法律框架在各个国家和地区之间也存在很大差别，就算是在一个国家内部的不同区域，也存在着较大的差别，尤其是在实施传统的公共采购都存在一定问题的时候，PPP模式本身的复杂性更加重了这些问题。如果公共部门想要成功实施PPP项目、获取PPP模式本身的各种优势，那么在决定实施PPP模式之前，公共机构应当开发进入并实施“物有所值”所必需的能力，无论是在考虑何种特殊的公共物品或服务应当用这种方式采购的阶段还是在竞标阶段，都应具备这样的能力，以确保竞标比其他的公共采购替代方式能实现更大的价值。公共机构必须能够清楚地知道它们在PPP模式和传统公共采购模式之间做出了一个正确的选择。

2.私营部门是否拥有足够的专业人士来确保PPP模式的实施

私营部门必须要能够提供符合效益和效率的服务，要证明私营部门拥有更高的管理水平来提供比现有的公共机构服务水平更高且收益更高的服务；存在数量足够多的私营部门竞标者，以确保有效竞争；在特定领域有对生命周期成本报价的相关经验；有足够的经验来管理和吸纳项目风险，以减少在他们的报价中存在大规模的风险滋价的可能性。然而，在公共部门发起某个PPP项目的初期，可能不太关注私营部门缺少专业人才的问题。其原因有二：一是因为私营部门可能会为了该PPP项目大力发展和培养专业人才；二是因为国外或者其他部门的专业人才可能会因此被吸引进来。

3.公共部门并不一定能将生命周期成本的风险转移给私营部门

生命周期成本风险的转移是PPP模式的一个主要优势，也是PPP项目实施中的关键一环，为了确保公共部门的最优价值，PPP模式将生命周期成本的风险转移给私营部门，私营部门将因此得到授权来管理和维护相关资产，来保证以一定的价格交付服务。然而，在实际操作中，某项采购的资产无法分离或者它本身隶属于某个范围更广的体系，有可能就不太容易将生命周期风险转移给PPP项目的运营者，因为该资产隶属于一个更大的新体系，该体系又通常是由某个公共事业机构来维护，那么私营部门的竞标者就无法承担生命周期风险，而是由现有的公共事业机构来负责实施维护更符合成本效益的原则。

4.PPP模式并不一定能实现完全的风险转移

通常情况下PPP项目都由会选用高杠杆比率的特殊目的实体公司来建设，有高负债且资产净值较低的公司无法处理各种各样的风险。项目公司的架构设计就是为了解决一系列可能的不利变化，以不间断地筹集银行资金，然而额外的不利事件的发生对这种资本结构提出了挑战，由于这个因素的存在，没人敢保证一个特殊目的实体公司（SPV）就不会遇到财务困境。事实上，特殊目的的财政稳健状况是以一系列的固定价格分包合同为基础的，但这些合同在风险转移以及分包合同默认支付的违约金方面都存在一定的局限，总是存在一些情况导致私营部门无法完成交付服务，而公共部门则不得不进行一个失败项目，以保证项目最终得以完成。在有些极端情况下，公共部门可能得到一个完成了一部分的项目或资产，无法按照要求交付服务，除非追加必要的开支。由此可见，在PPP项目中，虽然风险看似被转移出去了，但这个转移并不是彻底的、绝对的。在极端案例中，未完成的或绩效不佳的项目最终还是将风险转回给政府一方。当然，在PPP模式下，政府不应当试图把所有的风险都转移给私营部门，而只是将那些私营部门最善于管控的风险转移出去，对于项目中的一般风险、普通通货膨胀、GDP的影响等风险，事实上政府的管控更为有效。

（四）规范PPP模式发展

近年来，各级财政部门会同有关方面大力推进PPP工作，在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，但也存在个别问题。对此，要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展。

1.规范发展要求

一是规范运行，健全制度体系，明确“正负面”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制，落实项目绩效激励考核；二是严格监管，坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务；三是公开透明，用好全国PPP综合信息平台，公平、公正、公开择优采购社会资本方，充分披露PPP项目全生命周期信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束；四是诚信履约，加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益。

2.规范项目重点

当务之急就是要给PPP规范发展营造良好环境，加大重点领域、重点项目的推进力度。一是加大融资支持，引导保险资金、中国PPP基金加大股权投资力度，丰富社会资本进入和退出渠道。二是明确重点领域，优先支持基础设施补短板及基本公共服务均等化领域有一定收益的项目。三是鼓励民资、外资参与，在中央财政专项转移支付资金和中国PPP基金投资中对民营企业参与项目给予优先支持。四是加强对不同实施阶段项目的分类指导，督促各方做好采购、融资、建设等工作，推动项目顺利实施。五是实行PPP项目全流程信息公开，完善“能进能出”的项目库动态调整机制。六是严格重诺守约，要求地方政府依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理。

3.规范项目运作

按照新标准筛选出的项目，科学规范、全程透明，有助项目的全生命周期管理。对一些不适宜采用PPP模式或因客观原因无法实施的项目及时清理出库，有利于促进其余PPP项目的顺利实施和公共资源的有效配置。要严格规范PPP项目运作，明确项目库分类和入库标准，强化事前审核，规范入库评审，进一步提高项目库入库质量和信息公开的有效性，形成“建成一批、淘汰一批、充实一批”的项目库良性循环机制，促进PPP项目规范运作有序，增强市场信心，营造良好环境，实现PPP长期可持续发展。同时，依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心。

4.规范项目监管

PPP项目合规性是项目按约推进的必然要求，也是社会资本内部审批和金融机构风控审贷的必审内容。作为基础设施和公共服务项目重要供给机制，PPP项目必须坚持全生命周期规范运作、严格管理、重在推进。要将财政监督作为保障PPP高质量发展的重要手段，实现PPP项目全生命周期财政管理，将财政部门审核监督的“关口”，从PPP入库环节延伸至项目采购、执行、移交等全生命周期，强化对PPP项目的监督处理力度，加强正面引导和监督问责，形成“法律顾问、信息披露、财政监督”等多维度的财政监管格局。

5.规范绩效管理

坚持绩效导向、按效付费，科学规范、公平有效，职责明确、约束有力的基本原则，构建全方位、全过程、全覆盖体系，确保PPP项目规范实施和高效运营，进而提升公共产品与服务的供给质量和效率。通过加强PPP项目绩效目标与绩效指标管理、做好PPP绩效监控、开展PPP项目绩效评价、强化绩效评价结果应用等方式，构建PPP项目全生命周期绩效管理体系。各级财政部门、行政主管部门、项目实施机构要强化组织协调，加强监督管理，推动信息公开，共同健全PPP项目绩效管理工作保障机制。另外，要强化绩效理念，提高财政资金使用效率，提高公共服务质量，增强政府公信力和执行力。

6.规范制度体系

为有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP模式积极作用，落实好“六稳”工作要求，补齐基础设施短板，推动经济高质量发展，财政部等相关部门要会同有关方面进一步完善制度体系，稳定政策预期，规范市场秩序，为PPP高质量发展营造良好环境。包括坚守规范运作的底线，按照正负面清单要求，认真把好入库审核关、合同签署关、融资落地关和按效付费关，做经得起检验的“真PPP”。特别是要统筹做好项目开发规划，合理运用财政承受能力空间，加大重点领域、重点项目的推进力度，加快推进基础设施和公共服务补短板项目落地见效。