地方政府财政能力的组成要素

地方政府财政能力是指地方政府以公共权力为基础筹集财力、提供公共物品或服务以满足城市内公民的公共需要、稳定地方公共经济、合理进行再分配的能力的总和。这种能力的获得源于两个渠道：一是在特定体制下由上级政府赋予地方政府的地方税收权和地方公共服务供给的自由裁量权等权力，是上级政府通过法律赋予地方政府的一种外生能力，这是地方政府合法性和稳固性的基础和保证；二是地方政府通过改善辖区内的制度环境以吸引优质资源的流入，扩大税基，改善公共品供给效率，是一种通过挖掘自身潜力而获得的内生能力，源于地方政府的学习与创新能力。

地方政府财政能力是一个系统集群结构。其中，财政资源汲取能力、地方性公共物品或服务的提供能力是地方政府财政能力的核心所在，如图6-2所示。

图6-2　地方财政能力系统

（一）回应能力

回应能力是指地方政府对居民福利和需求做出回应的能力。地方政府对居民的需求做出回应的过程，也是通过提供公共物品和服务换取纳税人的税收支付的过程。政府回应能力体现在两个方面：一是居民参与决策的程度。民主的政府才是有效率的政府。地方政府要想获得居民的信任和支持，必须听取他们的诉求和考虑他们的福利。以杭州市为例，近年来，杭州市在老旧小区改造中坚持“两个2/3原则”，即居民改造同意率必须达到2/3，对改造方案的认可率必须达到2/3，真正做到“改不改”由居民说了算。二是地方政府对贫困的关注程度。贫困的存在要求地方政府必须回应这一现实，才能实现地方的稳定发展。其中，基础教育、公共卫生、公租房建设及社会福利等基本公共服务在减少贫困方面具有不可忽视的作用。以上海市为例，近年来，上海市转变思路，从“救真贫”出发，发挥社会组织作用，更关注贫困群体能力不足、机会缺失问题，逐步探索出一条化解相对贫困的机制。变单纯物质救助为物质保障、生活照料、精神慰藉等相结合的综合救助，实现救助方式个性化。

（二）公共品供给能力(www.xing528.com)

公共品供给能力是地方政府的核心能力。地方政府通过公共品或服务的供给这核心职能的履行在一定程度上实现收入分配与资源配置的目标。公共品供给至少包括三项内容：一是向居民提供教育、卫生、社会保障等有助于实现社会公平的基本公共服务。以成都市为例，根据成都高新区社区发展治理和社会事业局官方公告，成都高新区在2020年将继续加大力度，推进教育、医疗、社会治理等民生事业的发展，具体包括开办幼儿园16所，中小学5所，新增学位13020个等。二是提供公共交通、通信等基础设施，改善生活与生产环境，吸引优质资源的流入。以郑州市为例，2019年12月24日，郑州智慧岛·智能公共交通创新发展中心成立。该中心将联合各方力量，对智慧岛为核心的郑东新区开展智能公共交通课题创新、顶层设计、成果转化及示范等工作，为全国“交通强国”建设提供可复制、可借鉴的方案。三是建立法制健全、保护自由并鼓励竞争的制度环境。以上海市为例，2020年4月10日，《上海市优化营商环境条例》经上海市人大常委会审议通过，并自当日起施行。该条例对公平竞争审查和营商环境优化都进行了更加深入地解释，为维护上海市市场公平竞争提供了理论依据。

（三）财政汲取能力

财政汲取能力是公共品供给的保障。地方政府财政汲取能力主要受以下因素影响：一是税基。辖区内有丰富的自然资源、充足的资本、高素质的劳动力及先进的技术条件会促进当地经济发展，进而形成地方政府的财政收入。二是非税收入。主要来自各种规费、罚款和公有产权的运营收入。三是税赋转移能力。通过财政资源输入（上级政府的转移支付），弥补自身财力的不足。四是财政成本。地方政府在集中财力的过程中所发生的费用开支会销蚀部分财力。

（四）制度创新能力

地方政府推动的制度创新，可以克服制度缺陷，为地方发展寻求新的制度空间。地方政府间的竞争在很大程度上是制度的竞争。地方政府进行制度创新，构成有吸引力的区位要素，能增强地方政府的竞争力。总之，在辖区内营造效率更高而成本更低的制度环境，可实现区域内经济社会全面可持续发展。