城市财政的经济作用

一般来说，在市场经济体制下，财政的经济职能有稳定经济、公平收入分配和资源配置三大方面。对于城市财政来说，这三大方面有着不同的表现。

（一）稳定经济职能

传统观点认为，稳定经济的作用主要应由中央政府来担当，即单个地方政府几乎控制不了其辖区内的物价、就业和经济活动的总水平。其主要因为：一是地方政府没有货币制造权；二是地区经济间具有高度开放性，要素和商品流动性很大，严重限制了地方政府使用财政政策的能力。经济学界在承认地方政府在稳定经济方面的局限性的同时，也有人对传统认知表示了异议。格兰姆里奇认为，地方财政政策在稳定经济方面是完全必要的。因为如果个人并不因经济原因而流动，并且增长的支出份额是用于购买地方性劳务的，流动性将很少发生，地方财政政策在辖区内就会有较大作用。此外，格兰姆里奇论证，宏观经济总是日益变得地区化而不是全国化，这是因为特定的产业总是受特定经济要素的影响。当某些地区正在推行紧缩性政策的时候，另外一些地区可能正在执行扩张性政策。在这种情况下，地方财政政策是必要的。事实上，传统观点可能过于强调地方政府在其辖区内影响总需求的能力，地方财政决策的总和对于国民经济运行的影响是不容忽视的。

以上海市为例，2019年上海市围绕加快提升城市能级和核心竞争力的目标，“加力提效”实施积极的财政政策，进一步加大对重点领域和薄弱环节的聚焦支持力度，加快构筑上海发展的战略优势。“加力”主要体现在实施更大规模“减税降费”和积极争取扩大政府债券发行规模上，“提效”主要体现在政府带头过“紧日子”和提高财政资金的配置效率、使用效益上。在“减税降费”方面，上海市政府结合本市实际，在地方权限内，将车船税降到法定税率最低水平；下调城镇土地使用税和房产税征收标准；研究对本市增值税小规模纳税人实行减半征收资源税、城建税、房产税、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税和教育费附加、地方教育附加等“六税两费”；进一步降低企业社保缴费负担。在“提效”方面，上海市政府严格控制“三公”经费预算，取消低效无效支出，除重点和刚性支出外，各部门其他一般性支出一律按不低于5%的比例压减。并且，以全面实施预算绩效管理为抓手，将绩效理念贯穿预算编制、执行、监督全过程，加快预算执行进度，更好推动财政政策落地见效。此外，上海市政府在预算安排方面，将聚焦支持打造新一轮全面开放新高地，支持经济高质量发展，支持深化社会治理创新，支持实施乡村振兴战略，支持加强保障和改善民生，以及支持打好污染防治攻坚战，进一步促进加快生态宜居城市建设。另外，上海市政府为确保减税降费政策措施落地生根，坚决守住依法征税、不收“过头税”的原则底线，通过扩大纳税资料备案保留备查范围、申报即享受优惠等举措，进一步精简资料、优化流程，建立健全减税降费统计核算分析体系，强化监督检查，提高政策措施享受覆盖面和便捷性，不折不扣执行好小微企业普惠性所得税减免等各项减税降费政策措施。同时，上海市政府还将创造性深入落实减税降费政策措施，对标上海三项新的重大任务以及“五个中心”和“四大品牌”建设要求，以小微民营经济等各类市场主体发展需求为导向，积极研究提出推进增值税实质性减税、小微企业和科技型初创企业实施普惠性税收免除等政策建议，努力为国家层面制定更大规模减税降费政策提供有益的“上海方案”。

（二）公平收入分配职能

收入分配是现阶段中国经济发展面临的核心挑战之一。第二次世界大战以来，实现向发达国家收敛的低收入经济体只有13个（葡萄牙、西班牙、希腊、波兰、斯洛伐克、爱沙尼亚、以色列、塞浦路斯、日本、韩国、新加坡、中国台湾地区和中国香港地区）。在这些经济体的高速增长过程中，收入不平等程度处于较低水平，实现了“平等的增长”。相反，收入分配恶化的发展中国家几乎都没有实现长期经济增长。19世纪60年代以来，大多数拉丁美洲国家在工业化过程中，政治局势不稳定，经济增长难以为继，最终都跌入“中等收入陷阱”，导致经济停滞不前。因此，中国经济能否成功跨越“中等收入陷阱”，收入分配起着至关重要的作用。(www.xing528.com)

分配政策是指政府获得和维持社会偏好的收入分配格局的职能，在绝大多数情况下是把高收入者的收入再分配给低收入者。对于这一职能，传统观点一直与稳定问题相类似，认为在劳动力等要素能够充分流动的条件下，地方政府重新分配收入的努力会因为纳税人的流动与受益人的迁移而受阻，即城市富裕居民会迁出征收高累进税的城市，流入有较少福利方案的地区居住，从而导致城市税收总量的减少；而一些贫困家庭则大量迁入高福利计划的城市，从而导致受益人人均转移支付的减少。富有者的迁离和贫困者的迁入共同削弱了城市的再分配计划，地方政府都不愿进行大规模的再分配计划。因此，流动性的存在限制了地方政府进行收入再分配的能力。当然，这一观点并不排除地方政府履行再分配职能，由于搬迁是有成本的，如果再分配政策的税收低于搬迁成本，就不会影响地方政府的再分配职能，因而很多地方政府在实际操作中仍然提供少量的再分配政策。

（三）资源配置职能

大多数经济学家认为，地方政府应当担负起地方资源配置的主要职能，即负责提供地方公共产品和公共服务，包括教育、公路、安全防护、消防、公园和污水处理等。大量事实证明，与中央政府统一提供公共产品相比，地方政府能够提高资源配置的效率。公共产品是具有非竞争性和非排他性的社会产品。不同的公共产品的受益范围是不同的。一些公共产品，如国防、外交，其受益范围不受地域限制，只要是该国居民都能享用，这些被称为全国公共物品。而地方公共产品的内涵是与其特定的地理位置相对应的，如消防，只使其具体服务的地区内居民受益。由于地方政府更接近当地居民，更了解当地居民的偏好，对当地居民的偏好及环境能做出更快反应，从而能最大限度提供满足居民需要的公共产品和服务，因而能够提高资源配置效率。如果由中央政府统一提供，对各地需求的差异不可能考虑周全，就只能提供一个全国范围内的平均供应水平，由此会产生效率和社会福利的损失。地方政府根据本市居民的需求，并比较相邻和其他城市的公共产品提供情况，能够最大可能地满足本市居民的公共产品需要。为了明确城市财政履行其职能的具体财力能力，地方政府在实施资源配置职能时，应明确中央财政和地方财政的收支关系，划分收支、明确财权，确定收入分享比例，确定财政补助与协助原则，并明确承担中央财政授权的地方财政发行公债的责任。

那么，地方政府在具有了相对独立的配置城市资源的权力后，如何能够最有效地配置呢？美国经济学家查尔斯·蒂博特于1956年提出蒂博特模型。这一模型认为，地方政府只对所属纳税居民提供公共物品和服务，那么居民就会根据各个城市的情况和地方政府提供公共物品的情况，选择一个特定的地方政府辖区内的一个地点居住，以便消费自己想要得到的公共物品和服务的数量质量。换句话说，众多的地方政府如何配置资源是受居民的“用脚投票”行为约束的。由于税收支出组合在地方政府间差异极大，居民可以从一个社区搬到另一个社区，使自己的消费偏好与政府的税收支出组合尽量相符。对这一假说，西方学者做了大量检验，证实了这一模型的正确性。有代表性的是华莱士·奥茨的研究，通过对美国新泽西州郊区住宅的地方财政部门的价格反映，证实住宅选址决策者受到服务好、税收低的社区的吸引。因此，地方政府配置资源要以居民的需要为准则。

以昆明市为例，2020年5月中旬，昆明市审议并通过《昆明市重大传染病救治能力提升工程实施方案》和《昆明市疾控机构核心能力提升工程实施方案》（以下简称《双提升方案》）。根据《双提升方案》，昆明市将全面提升昆明市重大传染病救治能力和疾控机构核心能力。主要对昆明市第三人民医院实施改扩建，建设15所县级医院感染性疾病科，配齐应急物资储备库，配全医疗设备，实现远程医疗系统全覆盖。将昆明市儿童医院建设成为国内先进、西部一流、昆明辐射南亚东南亚的儿童传染病诊疗中心。改扩建昆明市疾病预防控制中心，建设不同安全级别的功能实验室，14所县级疾控中心建设生物安全二级实验室，提升实验室检测能力，进一步强化卫生应急队伍建设和保障。通过实施“双提升”工程，进一步加强和完善医疗资源配置，建立健全市、县两级传染病医疗救治体系，实现传染病预检分诊、隔离、留观、诊断、治疗及康复一体化管理，有效提高传染病医疗救治能力；全市疾控机构基础设施建设及政策保障进一步加强，逐步提高分子生物学检测水平，市疾控中心有望建设成为国内先进、西部一流、国际接轨的区域性国际疾病预防控制中心。全市重大传染病防治能力显著提升，为建设区域性国际中心城市和中国健康之城提供健康保障。