家庭农场培育机制创新的政策措施

发展家庭农场是农业和农村经济发展的必然选择，是农业发展集约化、规模化和现代化的重要载体。为加快培育和发展家庭农场，现提出如下建议。

（1）完善家庭农场制度环境

①进一步规范农村土地承包经营权有序流转。健全土地流转县镇村三级服务平台，建立县区级土地经营权纠纷调解仲裁中心，为供求双方提供政策咨询、信息登记、合同签订、价格评估、纠纷调处等服务；建立土地股份合作社，形成土地流转有形市场；结合农田基本建设，完善田间配套设施，引导农户自愿开展承包地互利互换，促进土地连片集中适度规模经营和流转关系稳定；推广土地流转格式化合同，统一土地流转形式、程序、基本要求、权利义务、期限区间等。

②完善现有家庭农场登记注册办法。淮安市在全省较早制定了家庭农场的登记注册办法。市工商行政管理部门和市委农工部提出了家庭农场的认定标准、申请程序等。为了进一步促进家庭农场稳步规范地发展，建议根据地方产业发展水平和生产要求，以知识技能水平、物质装备条件、生产发展规模、生产经营效益等为主要内容，完善家庭农场认定标准，建立认定程序和档案管理制度。其包括两项完善工作：一是进一步明确家庭农场的法律地位、认定标准等相关内容，明确家庭农场独立法人主体和承贷主体地位。二是完善家庭农场的准入机制和退出机制，严格准入门槛和监管制度，对认定的家庭农场进行动态管理。获得审核认定的家庭农场，符合登记条件的，可到县工商部门申领营业执照，通过登记注册确认家庭农场的合法主体地位。以年为单位定期对家庭农场考核，或不定期对家庭农场抽检，对不符合标准、不从事与农业有关的生产经营活动、擅自转包出让牟利的，依法予以中止承包关系。

（2）在现有政策范围内创新针对家庭农场的金融产品和服务

前述表明，融资难是制约家庭农场发展的重大问题。因此，在制定淮安乃至全省性家庭农场培育政策时，应予以重点解决。

①完善农村融资抵押担保办法。建议借鉴外地改革经验，突破土地融资障碍，试点农村集体土地使用权或承包经营权抵押融资。健全农村土地产权登记、流转制度，明确土地权属，建立科学的土地承包经营权抵押、流转、处置的具体操作程序。同时政府部门应加快农村土地产权确认登记，建立完善农地交易流转市场，发展农村土地产权价值评估机构，为土地金融创新创造条件。允许家庭农场以大型农用设施、流转土地经营权、宅基地使用权等抵押贷款；支持和引导农业担保机构优先为家庭农场提供担保贷款；建立政策性农业综合担保公司，用于家庭农场和社会化服务组织贷款担保。

②加快家庭农场金融产品和服务机制创新。金融部门应根据家庭农场等新型农业经营主体的特点，制定专门面向家庭农场的信贷管理办法，规定家庭农场可获得的贷款额度和贷款期限；应对家庭农场贷款合理定价，在有效覆盖风险和成本的前提下适度降低家庭农场融资成本。根据家庭农场的生产经营特点，创新家庭农场担保抵押方式和融资方式，通过引进、嫁接、拓展等渠道实现金融产品创新，如对农机专业户开办农机具抵押；对规模化、产业化程度较高的家庭农场开办供应链融资，创新农业订单融资；开展家庭农场信用等级评定，对资信状况良好、信用等级高的家庭农场给予一定的授信额度，并给予利率优惠；特别是要加大基础设施和固定资产投资方面的金融支持力度，帮助家庭农场尽快做大做强。

③构建完善政策性和商业性相结合的农业保险体系。政府部门应通过税收减免、财政贴补等措施，鼓励商业性保险公司扩大农业保险覆盖面，创新商业性农业保险险种，做到单独投保、单独开单、单独理赔，加大农业保险理赔力度。大力发展政策性农业保险。通过设立政策性农业保险公司等形式，扩大政策性农业保险覆盖面，在商业保险不愿介入的领域提供政策性保险服务，降低家庭农场等农业经营主体的经营风险。鼓励家庭农场参与各类农业保险，将家庭农场参保情况纳入到示范家庭农场评定标准中。

④建立金融支持家庭农场的政策扶持体系。充分发挥财政资金对信贷资金流向的杠杆引导作用，对支持家庭农场力度较大的金融机构实施激励扶持政策，激发金融支持的积极性。同时积极引导和鼓励社会资本投入到家庭农场的建设发展中来，提升家庭农场的规模化、现代化经营水平。

（3）落实国家及江苏省涉农财税政策，创新市级财税扶持政策

吉林省延边自治州的家庭农场发展成就和对当地农业升级转型的促进作用有目共睹。学界曾把延边发展培育家庭农场的经验概括为“延边模式”。其主要包括：土地必须流转得好，能够达到适度规模经营的耕地面积；有能够经营规模耕地的能人；地方政府有较大力度支持家庭农场发展的融资、保险、补贴等政策；有较完备的农业科技、生产资料、农机等产前产中产后服务体系。^[4]以上四点集中反映在延边地区家庭农场的建设和发展过程中。

延边模式表明，地方政府的政策扶持特别是资金支持，对家庭农场的健康发展有举足轻重的作用。

2013年中央1号文件精神要求，各地要继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜，使家庭农场享有与专业大户、农民合作社等经营主体同等的财政扶持政策。

要充分利用国家、省对农业的各项优惠政策，关键是落实现有政策，使之与家庭农场无缝对接。加大对家庭农场的扶持力度，应采取直接补助、以奖代补、贷款贴息等方式，支持家庭农场开展农产品质量安全认证、农业生产基础设施建设、农机购置补贴、种苗繁育、加工储运、市场营销等。2013年江苏省强农惠农富农主要政策中涉及农业生产的财政补贴主要包括粮食直补和农资综合补贴，良种补贴，畜牧良种补贴，农机具购置补贴，农业保险补贴，渔业柴油补贴，测土配方施肥、土壤有机质提升补助政策。补贴的形式为现金补贴和物化补贴。建议由市统筹，基层农经部门和财政部门参与，全面摸排补贴直补到户的情况，依据土地流转现状将补贴转移到现承包人账户上。或者，在家庭农场登记注册时，了解承包协议内容，根据契约精神和市场导向原则，提倡流转双方将国家直补到户的各类补贴纳入流转费议价范围内。税务部门应及时跟进，提供点对点服务，依据家庭农场登记时的主体形式（以家庭经营注册的个体工商户，以家庭财产出资注册的个人独资企业，及个别的农民专业合作社或有限公司），依政策分别予以减免税。

在市级层面上，还可以建立财政专项资金，对示范家庭农场和各类主要种植粮食蔬菜油料等的农场予以奖励。这一方面可借鉴青岛市的做法：一是划定种植范围为种植粮、棉、油、蔬菜为主业的专业大户和家庭农场。二是明确规定不予以奖励的经营主体和经营形式，包括：利用村集体机动地、“四荒”地和采取“反租倒包”形式获取承包土地进行规模经营的；规模种植果园、林地和苗木、花卉、茶叶等园艺作物的；农民专业合作社，土地股份合作社；农业公司、龙头企业，以及其他工商资本和城镇居民直接参与生产经营的规模经营主体。三是奖励资金定向在农场基础设施建设、购置农产品加工设备、建设标准化生产基地等方面使用。财政资金奖励补助应采取先建后补形式。(www.xing528.com)

具体可采取的落实形式包括：在乡镇村组两级，公开补贴资助政策、申请程序等；在县区行政审批中心或政务大厅，专设服务窗口，提供政策咨询与服务。

（4）贯彻落实设施农用地政策

《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）文件中，对因农业生产需要，直接用于养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应的附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地，等等，均作出了明确的定义，提出了明确的管理办法。但在江苏省层面和淮安市级层面，还未对农村规模经营主体因生产经营需要在农用地上兴建设施的问题作出相应规定或给出操作性办法。调研中，众多受访者提出，无论是烘干晾晒储藏等生产行为，还是观光休闲垂钓等经营行为，都对兴建临时性用房有需求。淮安应顺应家庭农场的发展要求，根据当地实际，在市级层面上制定淮安市设施农用地管理相关办法，对家庭农场所需的农产品加工场地等建设用地，在符合土地利用规划、城市建设规划和农业相关规划的前提下，由当地政府予以优先安排，按规定办理用地有关手续。淮安应当借鉴南京市等地区设施农用地管理的有关做法，明确规定：“凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可以作为设施农用地办理用地手续。”以区分农业生产经营行为和借地牟利行为。

（5）构建配套组合政策

①将家庭农场纳入涉农支持政策体系。涉农项目要覆盖到家庭农场，并向家庭农场等规模经营主体倾斜。要支持家庭农场基础设施建设，完善农村公共基础设施建设规划，统筹支持家庭农场发展。农业综合开发土地治理、土地整治、农田水利建设、“一事一议”等项目，应向家庭农场倾斜，分期分批推进家庭农场田、水、路、林等综合整治。要支持鼓励符合条件的家庭农场申报实施农业产业化、农业综合开发、农业科技入户、农技推广、农业标准化等涉农项目。

②将家庭农场纳入农产品产量安全建设体系。引导家庭农场加强农产品质量安全建设。指导帮助家庭农场开展农业投入品经营使用、标准化生产、生产记录档案、农产品自律检测、产品包装标识、合格产品准出、质量安全追溯等工作。鼓励家庭农场在种植业使用绿色防控新技术，在养殖业使用生态养殖新技术，开展种养结合生态建设，促进循环经济发展。支持鼓励有条件的家庭农场开展无公害农产品、绿色食品、有机食品、农产品地理标志“三品一标”的申报认证和注册商标。借鉴湖北武汉市对科技含量高的家庭农场进行财政专项直接奖励的办法，对淮安家庭农场当年通过农产品“三品一标”认证的，可给予单项奖励。将家庭农场纳入农产品质量可追溯体系，以倒逼机制推动家庭农场注重产品质量安全，不断提升产品质量。

③将家庭农场纳入农业社会化服务体系。公益性农业科技服务机构应把家庭农场作为重要服务对象，指导家庭农场应用优质高产品种和标准化生产技术，开展病虫害统防统治、测土配方和农机化等技术系列服务，利用市场机制引导各类涉农市场组织为家庭农场提供服务。

④将家庭农场纳入职业培训服务体系。淮安市部分县区已经开始探索为家庭农场提供培训课程，包括政策辅导、业务辅导、组织实地观摩等。应鼓励各类农校、职教中心、技师学院、职业技术学院等依据专业优势，开展对家庭农场的职业技能、创业能力、农业实用技术、经营能力等的培训。

⑤将家庭农场纳入农业科技服务体系。要引导家庭农场提高科技含量和高科技使用率。家庭农场等农业规模经营主体应是农业科技运用的重要力量。现实中家庭农场也有掌握运用农业科技的需求。特别是那些承包期限较长的农场，有内在动力掌握和运用科技去提高土地肥力、种植高附加值作物。建议由农业主管部门牵头，协调农科院系统、农技推广部门、畜牧部门、动植物疫病防控部门，与家庭农场建立点对点服务信息咨询网络。

⑥扶持家庭农场打造完整生产销售链。在尊重市场规律的基础上，由工商部门牵头，帮助成立家庭农场联合体，如各类协会、合作社等。鼓励以联合体的形式与上游各农资销售企业集体议价，建立农资定向销售网络；引导农业龙头企业、大型超市以“订单农业”“定向采购”“田间采购”等形式与家庭农场等建立密切合作关系，帮助家庭农场等规模经营主体夯实销售环节与市场紧密联系的基础；在物流环节，继续推广农产品、绿色产品通道，使家庭农场产品与其他农业经营主体的产品一样，方便快捷地进入城市。

【注释】

[1]本文系江苏省软科学课题（项目编号：BR2013031）报告。

[2]《农业部农村经济体制与经营管理司解读中央1号文件》，中央政府门户网站（www.gov.cn），2013年2月4日。

[3]见淮安市工商局关于印发《关于充分发挥工商职能促进家庭农场发展的实施意见（试行）》的通知（苏淮工商注〔2013〕3号）。

[4]张磊：《家庭农场的实践探索——延边家庭农场模式调研》，《中国科学报》2013年9月2日第4版。