完善土地换社保政策体系：进一步措施

基于以上的分析，进一步完善“土地换社保”政策的技术性措施在于仍需提高补偿标准，而这又取决于以下思路的引入。

（1）让农民参与土地的定价，完善和保护农民的土地财产权利

在目前的征地制度下，土地用途的变更，不由农民决定，农民也没有与买方平等地坐下来谈判价格的实质性权利和成熟的谈判机制。造成这一现象的主要原因仍然在于我国农村土地产权权属不明。法律规定农地属集体所有，农民个人只拥有承包经营使用权。但是，这种集体产权性质的农村土地却存在所有权主体不明的问题，致使农村土地被当作公共品来对待，农民的土地财产权利经常被损害，土地征用失控就是其表现之一。由于农民土地财产权利未尽明晰，农民难以在农地的征用过程中争取合理的利益。要解决征地过程中出现的问题，就必须完善农民的土地财产权利制度，扩大农民个体的土地处置权利，使农民在征地过程中获得土地的部分增值收益，分享工业化、城市化的益处。但是显然，在既存的约束条件下，产权的清晰界定，特别是涉及土地的产权界定，将不可能有实质性的突破。因此，在公共政策体制中，尽可能确立让被征地农民参与土地流转的定价过程的制度，是一项颇具操作性的次优选择。

（2）尝试农地直接入市交易制度，国家以土地转让交易税的形式调控土地供应并获得部分土地增值收益

一般认为，地方政府在征用农地过程中，所起的低买高卖功能屏蔽了拥有土地承包经营权的农民与市场需求者间的博弈，扭曲了价格信号。2004年8月31日后推出的土地“招标、拍卖、挂牌”政策较之以往确实有了更多市场经济的理念，但这一政策仍不过是在地方政府以国家的身份取得农地后，让市场参与者价高者得地的机制。这一做法与目前农民失地的种种问题直接相关。因此可尝试全过程的市场经济机制如农地直接入市交易制度，来解决被征地农民问题。农村土地按照政府的土地供应计划直接进入建设用地市场，农民以转让土地承包经营权的方式实现农地的流转，即以三十年（或更长的）承包期内的预期物权收益获取市场补偿。这样，就可以运用市场机制对农民的土地承包经营权转让进行合理的直接补偿，保证农民在进入城市时能够支付转岗培训成本和社会保障成本，并为身份转换提供物质保障。另一方面，在农地转用过程中，由于土地用途的变化使土地价格从农用土地价格变为建设用地价格，即发生土地增值。这种土地增值并非是由土地使用者对土地的投资和劳动形成的自力增值，而是由政府的投资建设以及土地资源的稀缺性所导致的外力增值。因此，这种土地增值既不能由出价高的农地使用者独享，也不能仅由其与地方政府分享，而应由社会所共享，即在政府、失地农民、新的使用者之间合理分配增值收益。解决这个问题的办法是，国家采用间接调控方法，开征土地交易税。这样，国家既可以保障农民的合理利益，也可以获得相当部分的土地增值收益，并且政府还能利用税收调节土地供应，可避免出现现行征地制度下政府的过度介入和市场之手失灵的问题。当然，这一尝试必须以不引起政治争议和风险为前提。

（3）重新检视并框定政府职能

在市场化的土地交易过程中，政府还需做的事情是：第一，严格区分公益性用地和商业经营性用地。第二，严格限制土地补偿金和土地转让交易收入的用途。土地补偿金和土地转让收入应该首先用于失地农民的社会保险体系建设以及转岗就业培训，剩余的方可归集体和农民个人支配^[6]；而不仅仅如现有“土地换社保”政策所规定的失地农民社会统筹账户由“政府从土地出让金等土地有偿使用收益中提取的部分”等组成。

总之，较之以往其他补偿方式和补偿标准，“土地换社保”政策模式较好地解决了土地社会保障功能的延续，并更正了征地经济补偿和土地流转租金被严重低估的事实，初步建立起公平竞争和高效率、低交易成本的市场环境，为失地农民的身份变迁提供了启动资金和培训费用，并进而打开了消融二元结构的想象空间。“土地换社保”政策通过土地制度和社会保障制度的创新，填补了农村土地流转制度和社会保障制度的空缺，成为一种切实可行的制度安排，是科学均衡发展背景下中国城市化、工业化快速发展中制度创新的突出体现，也是实现全面建设小康社会奋斗目标的客观要求。但它也存在进一步完善的空间：让失地农民参与决策和定价，在国家、市场与农民个人之间，在经济与社会发展之间，在工业与农业发展之间，在城市与农村之间，在经济权利与政治权利之间寻求更多的和谐。(www.xing528.com)

【注释】

[1]周诚：《土地经济学》，商务印书馆，2002年版，第254页。

[2]姚洋：《土地、制度和农业发展》，北京大学出版社，2004年版，第107页。

[3]林高、闰青甦：《城市化过程中的失地农民补偿问题》，载于《中国金融》2007年第7期。

[4]林高、闰青甦：《城市化过程中的失地农民补偿问题》，载于《中国金融》2007年第7期。

[5]《征地补偿大头被地方政府和企业占去农民占小头》，参见新华网2007年9月11日。

[6]潘久艳：《土地换保障：解决城市化过程中失地农民问题的关键》，载于《西南民族大学学报》2005年第5期。