“土地换社保”政策的推出是一种社会进步，但还存在不尽如人意之处。从政策角度分析，现行“土地换社保”模式存在一定的局限性。
（1）土地补偿款制定标准有待提高
“土地换社保”模式的根本问题是：失地农民的保费都来源于他们失去土地获得的补偿款。相比于以前的4～6倍计算，新的补偿标准确实提高了较大的幅度。但是，由于将失地农民划分为不同年龄段，因而对各年龄段人群来说，政策效应是不同的。以第四类地区为例，第一年龄段农民（“土地换社保”政策将被征地农民划分为下列四个年龄段：第一年龄段为16周岁以下；第二年龄段为女性16周岁以上至45周岁，男性16周岁以上至50周岁；第三年龄段为女性45周岁以上至55周岁，男性为50周岁以上至60周岁；第四年龄段即养老年龄段为女性55周岁以上，男性60周岁以上）一次性领取4 000元的生活补助费后，不再纳入基本生活保障体系。第二、三年龄段农民在未进养老年龄段之前，大体上只能领取数年的生活补助。只有第四年龄段农民，在参保后，即可当期领取百元左右的养老金。显然，如此标准对各年龄段农民来说，仅能满足基本生活，从而制约了失地农民参保的积极性。更为关键的是，这个补偿标准未能体现对农民比较重要的一项隐性成本：土地利用的外部性和农民被迫提供正外部性所损失的机会成本。[3]
土地利用的外部性是指土地利用的边际私人成本及收益与边际社会成本及收益相偏离，个人土地利用行为的收益或成本被其他社会成员分享或承担。土地利用的正外部性表现在：农业土地资源的合理保护可以带来良好的社会效益和生态效益，但在土地原使用者的收益中却得不到体现，从而在其获取的征地补偿中也没有得到体现。对于土地而言，土地价值包括使用价值（由直接使用价值、间接使用价值、选择价值组成）以及非使用价值（由遗赠价值、存在价值组成）。使用价值来自实际使用该资源而产生的价值。其中直接使用价值包括农地作为农业生产投入所获得的产出所得，另一部分则是农民使用土地进行农业生产时可获得的效用提升部分，包括享受舒适的自然环境、农业文化等等所带来的效用，这部分也必须通过直接使用农地而获得。间接使用价值包括土地作为农用而产生的一些环保效益，如农地的防灾功能、水体功能、生物性功能、生态调和功能等。选择价值则来自于土地作为农用而引起的利益损失。耕地提供的粮食安全保障就是由于农民选择了种植粮食而损失了其他利用可能带来的好处，即机会成本。非使用价值中的遗赠价值包括维持农业生产环境以供后代子孙享用的价值，而存在价值则是指因了解农地农用之环境保育效益可以从中获得的满足。现行的土地征用的补偿标准中，仅仅包含了农地的直接使用价值，而将农地的选择价值排除在外，无疑否定了农民的机会成本的存在。同时，容易使人认为，尽管生态资源会给人带来效用，但它是大自然对人类的免费恩赐。现有的征地补偿标准不考虑体现农地生态价值和社会价值的间接使用价值与非使用价值，忽略了农地利用的正外部性。农地利用会带来生态效益和社会效益，却不会因此而得到任何的经济补偿；而将农地转为建设用地的使用者，也不必为农地减少带来的生态价值、社会价值的损失而支付补偿价格。[4]
（2）政府定位存在偏差(www.xing528.com)
“土地换社保”模式中，养老保险资金筹集的渠道主要包括由失地农民个人的征地补偿费和生活安置费组成的个人账户以及主要由政府从土地出让金收益拨付的社会账户。四类地区的土地出让金每亩拨付款仅为8 000元。此拨付标准与征地补偿费标准同样偏低。在实地调查中，农民对出让金的分配意见较为集中，普遍认为出让金的主要部分被政府和企业所得，而农民得到的相比较而言则少得不成比例，因此农民有相对失落感。这实质上是政府职能定位的偏差。而且，在农用地征收中，以土地的原用途为标准进行补偿，然后再将土地流转为国有土地，将其主要以商业用地的用途招标、拍卖、挂牌，这一过程存在相当大的差价和更多的增值收益。[5]地方政府推动社会经济发展的努力固然可嘉，但这一部分的收益通常只用作改善地方基础设施和充实地方财政，鲜见能以某种具体方式回馈给农民特别是失地农民的。
我国《土地管理法》规定：只有政府才能征收农民集体土地，因此应由政府负责补偿。不论是从社会安定还是从以人为本的角度出发，政府都有责任减少失地农民面临的市场风险，何况城市化进程中被动失地的农民面临的这种风险是外部施加的结果。政府保留的土地增值收益来源于购买者收购土地所支付的土地出让金，显然失地农民应当是土地出让金的直接获益对象。政府应当在保证失地农民维持原来福利水平的条件下，再对土地增值收益进行再分配，否则征地行为就不是一种人人得益的社会改进行为。
（3）“土地换社保”模式仍未能使部分失地农民消除近期风险
“土地换社保”模式的推行确实解决了失地农民的长远关切和长期风险。失地农民不再为年老后的生活问题忧心。但对于未入养老年龄段的农民来说，却可能存在近期风险。“土地换社保”政策隐含的逻辑是：对于16岁以上的农民来说，因为其具有劳动能力，可以进城务工，获取工资收入，以解决生活和子女教育成长问题，俟其年老，就可以领取养老金。但是城市谋生的艰辛、尚未完全破除的城乡壁垒和二元分割、代际流动的不确定性、经济及就业市场自身的波动、农民可能存在的就业能力不足等使得这些失地农民的近期风险触手可及。从这一角度看，“土地换社保”政策尚不能提供更有想象力的政策空间。
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