发展铁路和公共交通促进绿色减量结构

推动交通运输结构优化，以铁路、公共交通等替代卡车、私家车等运输出行方式，是打造现代高效交通运输体系的关键，有利于实现交通石油需求结构减量。

具体而言，目前，我国已经建成世界第二的铁路网络、世界第一的高铁网络，中东部地区单位国土面积铁路密度也达到较高水平，为推动交通运输由“总量不足”向“结构优化”方向转型发展奠定了坚实基础。以高速铁路为例，2018年，全国高铁客运量、旅客周转量分别达到20.5亿人和6 870亿人公里，分别比2008年增长280倍和440倍，占铁路客运量、旅客周转量的比重比2008年分别提高19个和48个百分点，与此同时，高铁旅客的平均旅行距离也从212公里提升到335公里。以高速铁路、公共交通为核心的综合交通运输网络不断完善，为我国客货运输结构不断优化打下了较好的基础。通过加快完善人口密集地区轨道交通网络，深化铁路管理体制改革，铁路运输占货物运输比重下降的趋势有望得到扭转，铁路在客货运输出行中的竞争力将进一步提升。不断提高铁路、水运等高效方式在货物运输中的比重，是降低交通运输能源需求增速的最大潜力所在。

根据美国经验，随着集装箱贸易的增长，电子商务的迅速崛起，以及信息和物流技术的进步，多式联运快速发展，而铁路多式联运是主流。2017年美国多式联运业务中铁路多式联运所占比重高达85%。根据美国铁路协会报告，2017年铁路多式联运占美国一级铁路总收入的比重高达24%，比包括煤炭在内的任何单一大宗商品的收入都要高，而煤炭运输在前几年都一直是铁路收入来源最大的货类。当前，我国多式联运仍处于起步阶段，特别是铁路多式联运存在硬件和软件等诸多问题，需要通过加强高质量设施供给、创新运输组织模式、改进市场服务理念等促进铁路多式联运发展。

在公共交通体系方面，我国主要城市在基础设施、服务水平、出行分担率等方面，与东京、纽约、香港特别行政区等发达城市相比，还有很大提升空间（见表5-1）。在城市规划、资金投入、土地安排、路权分配等方面，“公交优先”战略并没有得到有效落实。今后伴随“市民化”成为城市化工作重点，把公共交通切实放在城市发展首要位置，对于增加基本公共服务供给，增强对人口集聚和服务业的支撑能力具有重要作用。特别是在城市圈、城市带发展进程中，加快推进公共交通基础设施互联互通，不仅具有显著的节能减排效果，而且有利于促进区域人口、经济等一体化协调发展。研究表明，通过城市多种功能合理布局、协调发展，推进产业发展与城市发展相融合，大力发展公共交通和慢行交通，可以显著降低城市机动车年均行驶距离。

表5-1　我国部分城市交通出行方式比较

续表5-1

研究表明，通过结构优化，公路货运能耗可以大幅下降。在基准情景下，公路货运能源需求从2018年的1.47亿吨标准煤，持续增长至2050年的3.36亿吨标准煤（见图5-3）。在强化政策情景下，公路货运能耗于2040年达峰，峰值为2.03亿吨标准煤（见图5-4）。

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图5-3　在基准情景下货运部门不同运输方式能耗展望

图5-4　在强化政策情景下货运部门不同运输方式能耗展望

专栏：环渤海港口煤炭运输方式调整

2017年以来，环境保护部（现生态环境部）会同相关部门和地方认真贯彻落实京津冀及周边地区大气污染防治协作小组第八次会议精神，积极推动环渤海港口调整煤炭运输方式，在煤炭运输方式转变方面取得积极进展。

1.环渤海港口铁路运煤量明显增加。2017年5月以来，大秦、朔黄、张唐等铁路公司积极优化运输模式，提升作业效率，加大铁路运煤量，煤炭集港铁路运输得到有效保障。天津港、秦皇岛港、黄骅港、唐山港等环渤海港口禁止汽运煤政策实施效果明显。据统计，2017年环渤海港口铁路运输集港煤炭累计达6.2亿吨，同比增加近1亿吨，增长19%，约占2017年全国铁路货运增量的25%，为扭转2005年以来铁路货运占社会总运量比例连续下滑趋势奠定了重要基础。2018年1 月，天津港和唐山港的煤炭集港和下水总量分别达到2 510万吨、 2 632万吨，同比分别增长31.2%、20.6%。

2.过境北京运煤柴油车大幅减少。自2017年10月起，在入境北京市延庆区的非运煤车辆同比基本不变的情况下，日均运煤车辆同比减少3 000～4 000辆次，下降约50%，内蒙古西部—北京—天津港公路沿线煤炭运输交通用油量大幅减少。

3.运输结构调整加快推进。根据大气细颗粒物源解析结果，机动车特别是柴油车已经成为许多大中城市的首要污染源。自2017年起，原环境保护部将调整交通运输结构作为改善城市空气质量的一项关键举措，特别是重点推进京津冀地区交通运输结构调整。11月，交通运输部印发《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》，提出加快提升铁路客货运输比例，减少柴油货车长途运输量。12月，中央经济工作会议再次明确，将运输结构调整作为大气污染防治的重要举措。2018年10月，国务院办公厅印发《推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020年）》，提出以京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等区域为主战场，以推进大宗货物运输“公转铁、公转水”为主攻方向，显著提高铁路、水路承担的大宗货物运输量，将京津冀及周边地区打造成为全国运输结构调整示范区。

大力发展公共交通，既可以满足人民日益增长的出行需求，也可以抑制机动车快速增长态势。在强化政策情景下，2050年汽车保有量饱和水平为4.5亿辆左右，比2018年增加2.2亿辆，其中私家车约为3.6亿辆，占比约为80%，比2018年增加1.7亿辆。

随着我国经济发展，航空客运需求将持续增长，航空客运也将成为交通运输部门能耗的重要增长点。在基准情景下，航空客运能源需求从2018年的4 200万吨标准煤，增长至2050年的2.08亿吨标准煤。通过大力发展高铁，可以替代一部分航空运输需求，在强化政策情景下，航空客运能源需求增长虽有所放缓，但仍将持续增长至2050年的8 300万吨标准煤，增长近 100%。