经济运行复杂性提高：政策协调与制定的新挑战

作为经济大国，新时期中国经济运行面临的内外部环境较以往都更为复杂、多变，各国之间经济、政治等各方面博弈加剧，中国经济发展的外部竞争加大，而中国国内自身面临经济增长模式转变、跨越中等收入陷阱的挑战，稳增长、促改革、防风险等各方面的压力比以往来得更大。加之中国人口、经济体量巨大，有些省份经济总量甚至与欧洲某些国家相当，宏观调控的方向、力度和时机更难把握。同时，调控对象差异较大，也大大提高了宏观调控的难度。主要表现在：

（一）更加要求不同政策间的协调与配合

财政政策和货币政策是宏观调控的两大主要手段。如前所述，在新形势下财政政策和货币政策的有效性正在降低，其表现不仅仅在于某一政策自身操作空间有限，更在于其他政策难以与之相适应从而发挥合力作用，甚至有时候互相抵消起到了反作用。因此，财政、货币当局之间应加强协调。

从实践来看，财政和货币等各项政策之间的相互影响和制约作用是在增大的。财政政策方面，财政支出受到的资金约束增大，地方政府债券发行和置换、专项金融债、PPP项目的推进等都需要货币政策、金融政策提供相应的条件和资源。与此同时，财政金融风险的累积不仅仅影响财政支持稳增长的可持续性，还关系到金融稳定和货币政策的方向、空间和力度；大规模地方政府债务置换、财政收支波动等都会对市场流动性产生重要影响；国债是联系财政政策与货币政策的重要纽带，其规模大小是财政政策累积的结果，该市场的广度和深度也关系着市场基准利率体系的建设；差异化的财政支出也会受到产业和区域发展政策的影响，财政政策要取得最大效果，也需要金融政策、产业政策、收入分配政策等其他经济政策的协调配合。货币政策方面，其直接关系着资源配置效率和全社会资金成本，关系着政府债务偿还压力，同时其操作又受制于汇率走势、跨境资本流动等，产业政策也会影响信贷资金的投向，货币政策效果又受制于监管政策的有效性，央行公开市场操作及价格型调控体系的建立也需要国债政策的配合。因此，各项政策措施之间配合不好往往就容易出现相互抵消或者效果重叠过重的后果。目前中国各项政策的协调性亟待提高，主要表现在：

一是财政和货币政策之间缺乏有效的协调机制。财政部和人民银行是国务院的两个平级组成部门，在各自的职能定位中均没有明确的牵头协调职能。目前央行设有货币政策委员会，其中会有一名财政部副部长参加，但货币政策委员会只是议事机构，并且财政部并没有财政政策委员会，协调效果有限。不同部门对政策的侧重点和出发点有时候并不相同，容易造成政策效果相对抵消。国家发改委作为中国最重要的宏观调控部门，也需要在更深程度上参与到货币、财政等政策的制定中。

二是财政和货币政策之间协调的工具基础较弱。（1）国债市场发展不充分。国债一方面关系着财政收支的管理模式，另一方面影响着公开市场操作和价格型货币政策工具的传导机制的建立，还能为市场补充流动性和安全性较高的资产，促进证券市场的发展。目前来看，中国国债规模相对较低，国债余额占GDP的比重也比较低，2015年为22%，远低于美、日、韩等国家（图3-33）。而当前央行公开市场操作、MLF等货币政策工具运用进入常态化，其抵质押品只包括国债、央票和政策性金融债。若未来操作频率和规模持续扩大，银行可能会面临押品不足的困境，从而影响货币政策效果。国债品种不足（图3-34）。国债结构呈现出“两头小、中间大”的特点，尤其是短期国债短缺，除了1年期国债和3月国债以外，6月国债2006年才发行，而1月期国债以及更短期的国债仍然是空白。1年期及1年期以下的国债是央行公开市场操作的主要工具，短期国债的不足会使央行公开市场操作缺乏有效工具。国库现金管理和短期国债结合得也不够紧密，国库大量闲置的现金与国债发行相脱节，造成财政性资金的浪费。（2）财政投融资体系不健全。财政投融资对于贯彻国家产业政策、充实社会先行资本、促进经济结构调整具有重要作用。目前中国财政投融资体系仍存在一些问题，既影响财政政策效果，又制约了其他政策发挥作用。投融资的渠道和主体较为单一，资金来源主要依靠各项财政周转金、预算执行中的间歇资金、专户储存的预算沉淀资金以及行政摊发的国家债券或金融债券等财政资金，缺乏市场性融资手段。对于民间资本进入限制过严，电力、能源、邮政、交通设施、市政设施等行业资金需求量巨大，而对民间资本的开放程度较低，既不利于行业发展，也使得民间资金闲置，不利于资源的优化配置。同时，财政投融资范围界定不严，介入了一些本应通过市场融资的项目。与市场相比，政府在项目管理、运营方面有所欠缺，效益观念和风险意识不足，盲目建设、重复建设现象比较普遍。而由于政府隐性担保，“刚性兑付”难以打破，银行也愿意向地方政府贷款，导致政府投资资金过分依赖银行，这既扭曲了资金结构，加剧重复建设和结构失调，也会在经济下行期使得风险暴露，导致银行不良债务快速上升，影响金融体制改革的深化。（3）政策性金融体系不完善。政策性金融主要覆盖贫困地区开发、农业、棚户区改造、民生等国民经济的薄弱环节，但政策性金融机构在运行过程中具有政策性导向和市场化运作的双重特征，并且在财政投融资中扮演了重要角色，会与商业银行在一些竞争领域存在竞争，从而在一定程度上背离政策性目标的大方向，也影响财政货币政策的协调配合。

图3-33 各国国债余额/GDP

图3-34 2016年不同期限国债发行额占比

资料来源：Wind。

（二）更加考验政府政策制定、管理和实施能力(www.xing528.com)

宏观调控需要一个高效的政府体系。如何处理好政府与市场的关系，如何提高行政效率、提高政策的制定和执行能力，都是影响宏观调控效果的重要因素。在当前形势下，要实现经济均衡、可持续的发展，需要中央政府做好顶层设计，同时，中国不同区域的资源禀赋、地理位置、产业结构、经济基础等存在较大差异，更需要充分发挥地方政府的积极性，在宏观调控政策制定中要实现顶层设计和各地实际的有机结合。目前中国政府体系与社会发展、经济发展还不匹配，仍存在一些亟待改进的问题，主要表现在：

一是政府职能转变仍待推进。长期以来政府处于资源配置的主导地位，具有“全能型”的典型特征，这在社会较为动荡、市场经济尚未建立的时期对整合社会资源、促进经济建设和社会稳定发挥了关键作用。但是随着市场经济的发展，政府运用价格、财税、信贷等经济手段的经验不断积累，市场主体的自主性不断增强，政府职能需要向服务型转变。但是由于政府部门自身存在一定的自利性倾向，既得利益集团会对政府职能的转变造成阻碍。政府与市场、不同政府部门之间权力边界不清，各部之间协调难度较大；地方政府是各项政策调控的落脚点，政策能否落地、能否达到预期效果都需要地方政府的配合，而在当前地方政府收支压力增大的情况下，为达到经济增长目标和保护当地国有企业，可能存在与民争利、简政放权和减费不到位等情况，未来中央与地方政府之间事权与财权划分有待进一步完善；社区、行业协会、社会团体及各类非政府组织等民间社会组织发展仍不成熟，承接公共服务的能力较弱，部分社会组织还严重依赖政府的支持。同时，社会组织与政府的合作机制也不够完善，参与公共事务治理的程度与效果都不太理想。这些都使得政府部门放权不充分，承担了过多本可以由市场去承担的经济、社会责任。

二是政策制定的制度化、法制化程度有待提高。尽管中国各项法律法规不断完善，政策出台的程序不断规范化、制度化，但是仍存在政策制度随意性较强等问题。一些规范性文件、法律文件之间相互抵触、存在冲突；一些法律和措施无法适应新形势的变化，没有与时俱进地进行“立改废”；一些法律法规的实施缺乏相关配套细则，存在监管漏洞；一些政策没有经过多方讨论、严格论证就随意出台，而在受到公众质疑和反对后又匆忙取消。这些都会影响政策的权威性、有效性和政府的公信力，也会加大国际社会对中国政策不确定性的担忧，不利于获取国际认同。

三是激励机制有待健全。过去政府特别是地方政府官员考核指标较为单一，也更为明确，GDP增长基本是最重要的考核指标；当前经济进入新常态，经济发展方式进入转换期，要求更加重视环境保护、科教文卫、创新发展等方面的发展，但相应的明确的政绩考核体系并未建立。

四是人才队伍建设有待加强。新形势下做好宏观调控，更加需要有国际视野，有较强专业素养，有服务意识、法律意识和市场意识的人才队伍。而政府部门中特别是地方政府中用人观念仍较落后，论资排辈的现象仍较严重。选人用人标准片面强调文凭、资历甚至其他一些因素，而不看实际能力，使得基层干部想方设法提高自己的学历而缺乏真正的学识和基层执政能力，特别是在简政放权大背景下，造成许多权限下放了但地方政府“接不住”的困境。同时，随着市场经济的建立和完善，公务员的吸引力有所降低，近年来各类公务员辞职的消息屡见不鲜，这一方面反映了人才流动增加，有利于倒逼政府自身的改革，另一方面也对公务员晋升、薪酬等激励机制提出了反思。如何加强行政人员知识储备，留住和用好人才，是国家宏观调控和治国理政的重要方面。

[1]根据新剑桥学派的观点，利润在国民收入中所占的比例取决于投资率（I/Y）和资本家的消费倾向。在资本家消费倾向不变的前提下，较高的经济增长率来自于较高的投资率，而较高的投资率需要较高的利润收入。

[2]霍夫曼比例是霍夫曼在1931年提出的解释一个国家或地区工业进程中工业结构演变的规律。其核心思想是在工业化进程中，霍夫曼比例呈下降趋势，即在工业化的第一阶段，消费资料工业的生产在制造业中占主导地位，资本资料工业的生产不发达，此时霍夫曼比例为5左右；在第二阶段，资本资料工业的发展速度比消费资料工业快，但在规模上仍比消费工业小得多，这时霍夫曼比例为2.5左右；第三阶段，消费资料工业和资本资料工业的规模大体相当，霍夫曼比例是1左右；第四阶段，资本资料工业的规模超过了消费资料工业的规模。

[3]2016年中央经济工作会议提出，要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点，着力防控资产泡沫，提高和改进监管能力，确保不发生系统性金融风险，我们认为，这有很强的前瞻性和针对性。

[4]所谓互联网金融是传统金融行业与互联网企业利用互联网技术和通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融模式。中国互联网金融已经走在了世界的前列。2016年6月2日，玛丽·米克尔在美国Code大会上发布了2016年的互联网趋势报告，报告指出中国已经成为全球互联网市场领导者，中国互联网用户总数已经达到6.88亿人。互联网金融是基于拥有广大的用户群的互联网平台，所以，互联网金融的可服务人群规模庞大，为互联网金融的“普惠”奠定了坚实的基础。连续三届世界互联网大会（World Internet Conference）在中国浙江乌镇举办，也是中国互联网及其互联网金融蓬勃发展的一个缩影和印证。