宏观调控的多种政策手段

中国实施宏观调控的政策和手段很多，近10年实际在宏观调控背景和语境下运用的手段可能不下30种。按照宏观调控工具运用的时机和情境，可分为常规性政策手段与非常规政策手段，前者是政府为熨平一般性的经济周期波动而经常使用的手段，如货币政策工具中的公开市场业务、法定存款准备率的微调等，后者是在经济过热、通胀或资产价格泡沫严重、遇到区域性或全球性经济金融危机等重大事件时，政府采取的临时性、应急性、力度强的政策手段，如中国在2008年底为应对全球金融危机推出的4万亿超常经济刺激计划及一揽子配套政策手段。

按照宏观调控手段发挥作用的方式，这些政策手段又可以分为经济手段、法律手段和行政手段三大类。

（一）经济手段

经济手段是国家为了实现宏观调控目标所制定和实施的经济计划和经济政策。其中，经济计划是由国家统一制定的国民经济和社会发展的计划，是国家从宏观上引导经济运行和发展的总依据。如国民经济和社会发展五年计划，属长期经济计划，主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。经济政策是指政府通过调整其所掌握的某些经济变量或经济规则，影响微观经济主体的决策和行为，进而实现其调控目标。中国经济政策的种类很多，包括货币政策、财政政策、产业政策、价格政策、消费政策、投资政策、区域政策、贸易政策，等等。其中，最重要的是货币政策与财政政策。

1.货币政策与汇率政策

“货币政策是中央银行采取的，影响货币和其他金融条件的，由以寻求实现持久的真实产出增长、高就业和物价稳定等广泛目标的行动。”^[4]由于货币政策可以影响利率、货币供应量、汇率等重要的经济变量，并通过各种传导机制影响到实体经济，因此货币政策对于一个国家的宏观经济运行是至关重要的。

货币政策的构成要素包括政策最终目标、中介目标和政策工具。不同国家的货币政策最终目标不尽相同。根据《中华人民共和国中国人民银行法》的规定，中国货币政策的最终目标是“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”，但在实践中，货币政策还要兼顾金融稳定、国际收支平衡、调整和优化经济结构等多个目标。对于中介目标的选择，西方国家从20世纪90年代以后倾向于以利率为中介目标，但由于中国的利率市场化改革尚未最终完成以及金融市场传导机制不完善等因素制约，目前不适合选择利率。现阶段中国的中介目标包括货币供给量、社会融资规模等。从货币政策工具来看，包括一般性工具、选择性工具、直接信用控制和间接信用控制。西方国家最重要的政策工具是公开市场操作，而中国中央银行较常用的工具是公开市场操作、法定存款准备金政策、利率政策这三大工具，此外还有信贷政策、窗口指导、不动产信用控制等工具。本轮国际金融危机后，西方主要经济大国均实施了非常规的量化宽松货币政策（QE），美联储还推出了定期拍卖工具（TAF）、一级交易商信贷工具（PDCF）等一系列创新性政策工具。近年，中国央行也先后创设了常备借贷便利（SLF）、中期借贷便利（MLF）、短期流动性调节工具（SLO）、抵押补充贷款（PSL）等新型货币政策工具。

货币政策主要是调节总需求的经济政策，但中国的货币政策也兼有部分结构调整的目标和功能，如央行可利用窗口指导、差别存款准备金率、中期借贷便利等工具调节信贷结构，以加大对小微企业、“三农”等国民经济的重点领域和薄弱环节的支持力度。

汇率政策指一国政府或央行通过直接或间接调节本币汇率来影响进出口及国际资本流动以实现国际收支平衡等目标。对于汇率政策与货币政策究竟是从属关系还是并列关系，理论界存在一定的分歧。根据上述货币政策的概念以及中国的具体情况，我们认为二者之间是从属关系，因为中国的汇率政策是由中央银行统一制定和实施的，且央行可以通过外汇公开市场操作对人民币汇率进行调节。将汇率政策纳入货币政策大框架下的意义在于，随着经济开放度的提高，中央银行需要不断协调利率政策、信贷政策与汇率政策的关系以及中国的货币政策与其他经济大国之间货币政策的关系。

2.财政政策

财政政策是国家通过确定财政收入和财政支出的规模和结构调节社会总供求，以实现其宏观调控目标。财政政策工具有收入政策工具、支出政策工具。收入政策工具主要是税收政策，是最主要的政策工具之一，政府可通过立法程序确定和调整税种、税率、减免税。支出政策工具分为购买性支出政策和转移性支出政策，其中，购买性支出政策又有公共工程支出政策和消费性支出政策之别。公共工程支出政策是政府人为地扩大公共工程支出，承担民间无力投资或在萧条年份不愿意投资的工程，可以扩大总需求，有助于经济复苏。在1997年东南亚金融危机、2008年的全球金融危机爆发后，中国政府实施的积极财政政策的核心内容之一就是通过扩大政府基础设施投资规模以刺激投资需求，拉动内需。政府消费性支出政策是政府直接在市场上购买所需消费品和劳务，增加当期消费需求。转移支付政策是通过政府为企业、个人或下级政府提供无偿资金援助，以调节社会分配和生产的政策。财政支出政策能以倍数扩张的乘数效应对经济产生影响。

与货币政策偏重于调控总需求相比，财政政策不仅能够调节总需求，也可以通过税收政策、补贴政策和转移支付等手段在促进供给侧结构性改革以及合理分配收入等方面发挥更重要的作用。

3.产业政策

产业政策是政府为了促进产业结构优化升级和经济的持续协调发展，对产业结构、产业组织形式、产业区域布局等进行调控的各种措施。这些政策措施范围非常广，包括关税保护、贸易保护政策、税收优惠，还有各种补贴（比如土地补贴、信贷补贴），工业园加工出口区，对研发的补助，国家赋予某种产业的垄断权力或者是特许等。按照其调控的具体目标，产业政策的主要内容包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策。

产业结构政策是政府按照生产结构的发展规律明确各产业部门在社会经济发展中的地位和作用，同时提出协调生产结构内部比例关系及保证生产结构顺利发展的政策措施，其核心是促进产业结构的合理化，提高产业结构的升级和转换能力。例如，国家发改委颁布的《产业结构调整指导目录》是产业结构政策的一个重要组成部分，该目录将被调控的产业、产品或投资项目分为鼓励类、限制类、淘汰类，重点内容涵盖七个方面：一是瞄准薄弱领域，着力提高基础工艺、基础材料、基础元器件等基础制造能力；二是突出关键环节，注重提高关键设备制造能力和关键部件配套能力；三是强化保障支撑，加快发展重点产业调整振兴和新兴产业所需装备；四是关注“三农”，扶持发展先进适用农用装备；五是适应需求变化，大力发展新兴领域装备；六是防范产能过剩，坚决抑制部分行业重复建设；七是淘汰落后产能，加快产业转型升级。

产业组织政策是政府根据国民经济运行规律调整产业组织形式和结构，通过利用规模经济、组织适度竞争秩序、提高产业技术等途径，实现产业组织的高效化和合理化，促进资源的有效分配和产业效率的提高。

产业区域布局政策即产业空间配置格局的政策，是指政府机构根据产业的经济技术特性和不同地区的综合条件，对若干重要产业的空间分布进行科学引导和合理调整的政策措施。

合理的产业政策有助于弥补市场缺陷，有效配置资源，调整和优化产业结构，发挥后发优势，推动技术创新，是保持国民经济可持续健康发展的重要手段。无论是先期的英国工业革命、美国的崛起，还是后来一些发展中国家的赶超成功，无不都是充分利用了产业政策的结果。

4.价格政策(https://www.xing528.com)

在市场经济条件下，价格是引导资源配置的最敏感的信号。价格政策是政府为完善市场价格形成机制、稳定价格总水平、调节总供求所采取的引导和调控市场价格的各种措施。价格政策的调控手段主要包括三类：一是管制性政策。这主要是针对一些关系国计民生的重要商品，如电力、石油等，以及一些存在明显的市场“失灵”的公共产品和准公共产品，如国防、交通、自来水等的价格。一方面，可以通过直接限定价格水平或价格的浮动幅度，如政府定价、政府指导价、保护价、最高限价、最低保护价，或通过控制差价率、利润率、价格补贴等控制重要商品的价格；另一方面可以通过调节供需，间接达到调节价格的目的，如限产政策、重要商品的储备和投放等。二是调节性政策。通过价格政策特别是收费政策，影响企业的市场准入条件、生产成本及利润水平，以达到鼓励和限制的作用，从而实现引导产业结构调整的目的。比如清理涉及高新技术成果产业化的各种收费，可以促进产业升级和创新。三是指导性政策。通过发布成本调研报告、价格指数分析报告、重要商品和服务价格信息和价格走势报告，引导生产和消费活动；对于社会反映强烈的突出的价格矛盾，运用宣传、协商、警告、通报或查处等方式，引导和规范市场竞争，调节供求。

价格政策针对性强，具有灵活高效的优点，对稳定物价水平、规范市场价格秩序、促进经济结构调整、刺激居民消费具有直接调节作用，是加强和完善宏观调控体系不可或缺的政策工具。

5.消费政策

消费政策是政府通过引导、鼓励或限制居民消费需求以促进总供求平衡或消费结构升级、转变经济增长方式而制定和实施的各种指导意见或措施。

消费是拉动经济增长的三大需求之一，但在较长时期内，中国的经济增长以投资和出口拉动为主，国内消费需求相对不足，这种增长模式制约了中国经济的持续健康发展。在供给侧结构改革的背景下，为进一步扩大新兴消费、稳定传统消费、挖掘潜在消费，中国政府出台了一系列消费政策。如2015年底，国务院发布了《关于积极发挥新消费引领作用，加快培育形成新供给新动力的指导意见》；2016年4月，国家发改委等24个部门联合印发《关于促进消费带动转型升级的行动方案》，提出了城镇商品销售畅通行动、农村消费升级行动、居民住房改善行动、汽车消费促进行动、旅游休闲升级行动、康养家政服务扩容提质行动、教育文化信息消费创新行动、体育健身消费扩容行动、绿色消费壮大行动、消费环境改善和品质提升行动“十大扩消费行动方案”。2016年11月，国务院印发《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》，部署进一步扩大国内消费的政策措施。

6.投资政策

投资是拉动经济增长的重要引擎之一。投资政策是国家为了调节企业的投资需求、优化投资结构、合理安排投资布局、促进投资技术创新和提高投资效率而采取的各种引导、鼓励或限制投资的措施。

中国的投资政策体现在各个时期党的纲领、决议和政府部门关于国民经济和社会发展的各个长期规划和意见当中。例如，为促进中国企业“走出去”，中国对外直接投资政策近年不断放宽并日益优化，如党的十八届五中全会提出，支持企业扩大对外投资，推动装备、技术、标准、服务走出去，深度融入全球产业链、价值链、物流链，建设一批大宗商品境外生产基地，培育一批跨国企业。又如为进一步解决制约民间投资发展的重点难点问题，2016年10月发改委颁布了《促进民间投资健康发展若干政策措施》，从促进投资增长、改善金融服务、落实完善相关财税政策、降低企业成本、改进综合管理服务措施、制定修改相关法律法规等6个方面提出了26条具体措施。

7.区域政策

区域政策有广义和狭义之分。广义的区域政策，是以政府为主体，以协调区域经济发展为对象，为弥补市场在空间范围配置资源失灵而采取的相应对策的总称。从覆盖内容上看，包括区域经济政策、区域社会政策、区域环境政策，区域政治政策、区域文化政策等。我们在研究经济问题时所述的区域政策，即狭义的概念，是与经济发展相关的区域经济政策。

8.贸易政策

贸易政策是指一国政府对外贸活动及相关经济主体进行调节和管理的措施，是一国对外经济政策的重要组成部分。合理的贸易政策有助于调整对外经济关系，避免过度的国际经济摩擦和政策冲突，同时可通过调节外贸活动辅助总体经济目标的实现，如扩大出口带动经济增长、改善贸易商品结构促进产业结构调整、引进竞争以削弱国内垄断等。

（二）法律手段

法律手段是国家通过制定经济领域的法律和法规对经济活动进行规范和调节的手段。不同于应对短期宏观经济波动的常规宏调手段，法律作为一种特定制度形式，要经过立法机构立案、起草、讨论、表决等校场程序，形成后在较长时期内相对稳定，对政府、各类企业和居民部门均具有普遍的约束力和强制性，既可以规范微观主体的生产经营活动、维护社会主义市场经济秩序和经济主体的合法权利，也为政府部门实施宏观调控提供了法律依据。

（三）行政手段

行政手段是国家通过行政机关，采取行政命令、指示、规定等行政措施来调节和管理经济的手段，它具有直接、快速、强制性的特点。行政手段通过行政系统上下隶属的关系强制进行，是自上而下的，呈现出垂直性，往往能达到立竿见影的效果。如2004年有关部门暂停城市建设用地供应，2008年初直接发布价格管制令就属于行政手段。但是，行政手段的使用必须控制在一定的范围以内，避免过多微观干预影响市场对资源配置基础性调节作用的发挥。比如，在生产领域，对于一些不符合国家投资政策和产业政策的行业或企业要用行政手段加以干预；在社会领域要侧重国民收入的再分配，以实现社会公平等。

上述宏观调控的手段种类丰富，具有不同的特征、相对优势和局限性，为政府在一定时期中追求多目标提供了可能性。然而，如果政府对各类政策和手段运用的时机、力度搭配不当，则不仅难以实现预期的目标，而且会对市场经济的运行产生较大的负面效应。因此，如何协调使用多种政策，根据国内外经济金融形势的新变化，灵活选择搭配并创新性地运用多种调控手段，最大限度地发挥不同政策手段的优势与合力，并尽可能降低每一种政策的成本和负效应，就成为政府实施宏观调控面临的重大挑战。