金融监管模式的特点概述

根据英国经济学家Michael Taylor的阐述，金融监管的目标应当是“双峰”的：一是实施审慎监管，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定、防范系统性风险；二是实施行为监管，旨在纠正金融机构的机会主义行为、防止欺诈和不公正交易、保护消费者和投资者利益。澳大利亚监管模式都是基于这一理念构建起来的，基本框架是设立机构分别负责审慎监管与金融消费者保护，一个通过审慎监管实现维护金融体系稳定的目标，另一个则通过行为监管实现保护消费者的目标。这套模式对澳大利亚来说行之有效，2008年金融危机中澳大利亚抵御冲击的优秀表现就是有力证据，自1998年金融监管制度改革实施双峰模式以来一直没有做大的改变。

澳大利亚审慎监管局一直强调，要通过有力的且有前瞻性的监管来完成其法定职责。澳大利亚审慎监管局认为，只有当监管以风险为基础（risk−based），同时又关注结果（outcomes−focused）的时候，才能发挥出更大的效用，相应地也有助于促进整个审慎监管框架下效率和效果的最大化。以风险为基础的监管思路，就是要“以识别、评定受监管机构或金融体系领域中存在的最大风险为核心，然后引入监管资源和监管关注。”其设计初衷就是为了提升监管领域内的效率和效果，即在最高风险领域实施最高强度的监管，而在低风险领域实施较低强度的监管。

澳大利亚审慎监管局、澳大利亚证券和投资委员会，两个机构拥有法定的独立地位，直接对政府和议会负责，相互之间、与其他主要监管机构之间，都无隶属关系，与澳大利亚储备银行是并行的、同级别的金融监管机构。此外，澳大利亚审慎监管局的运作资金主要来自它的监管对象，这也说明其在金融监管中具有很强的独立地位，不会受制于其他监管机构。

澳大利亚储备银行保留其中央银行职能，包括负责大多数支付系统和制定货币政策。澳大利亚竞争与消费者委员会规定了反竞争行为。但是，它与澳大利亚证券与投资委员会达成协议，由澳大利亚证券与投资委员会监督大多数银行和金融服务产品及服务提供商。所有这些监管机构都是独立的法定机构，没有政府部门的直接监督。储备银行和审慎监管局均由董事会成员管理，董事会由国库部部长任命，当然还有非执行董事或州长，而澳大利亚证券与投资委员会和澳大利亚竞争与消费者委员会则由执行委员负责，他们也对其日常运作负有责任。董事和专员有任期的保障，高级专员将受到议会委员会的定期审查，并受法规约束以采取适当行动。但是，几乎没有对监管者活动的直接监督。

而最近刚刚结束的皇家委员会（Royal Commission）金融系统调查，恰恰是对监督监督者提出了建议。皇家委员会是由皇家银行、银行退休金和金融服务业的不当行为委员会来共同组成的，也称为海恩皇家委员会。它是澳大利亚政府于2017年12月14日根据1902年《皇家委员会法案》设立的皇家委员会，调查并报告银行、退休金和金融服务行业的不当行为。该委员会的成立是根据媒体对澳大利亚几家金融机构内的一种贪婪文化的揭示，指出相关政府当局缺乏监管干预，以及金融机构忽略了法定报告责任和外汇交易中的不当行为。法官肯尼斯·麦迪逊·海恩担任唯一专员，并于2018年9月28日向澳大利亚总督提交了一份临时报告，该报告于同日由政府提交议会。皇家委员会在68天内进行了七轮公开听证，召集了130多名证人，并审查了10 000多个公开陈述。海恩专员于2019年2月1日向总督提交了最终报告，其中提出了76项建议。最终报告和政府对报告的回应于2019年2月4日公开。皇家调查委员会重点调查银行、养老金以及金融服务行业的不当行为，包括审查该行业存在的不当行动，以及有关其他不法行为的指控或过错。与此同时，皇家调查委员会审视行业监管方面可能存在的漏洞。这也是金融行业在过去的四十年里经历的第五次系统调查。前四次分别是：

√ 澳大利亚金融系统调查（The Murray Inquiry）（2013—2014）

√ 针对HIH保险公司倒闭事件的调查（Royal Commission into HIH Insurance）（2001—2009）

√ 澳大利亚金融系统调查（The Wallis Inquiry）（1996—1997）

√ 澳大利亚金融系统调查（The Campbell Report）（1979—1980）

Campbell 金融系统调查放宽了澳大利亚金融监管，带来了银行系统开放和澳元国际化；Wallis金融系统调查让金融服务监管更精简，同时创办了澳大利亚审慎监管与澳大利亚证券与投资委员会独立并重的监管模式；HIH的调查，找出了最大的保险公司经营倒闭中的漏洞，重塑了国民对保险业的信心；The Murray Inquiry则是描绘出高科技和新的国际形势下，促进澳大利亚金融创新发展的前景。

2019年发布的第五次金融系统调查即针对银行业、养老金及金融服务行业不当行为的皇家调查最终报告（The Royal Commission into Misconduct in the Banking，Superannuation and Financial Services Industry）影响深远，揭示了金融服务业运作方式的核心问题。它将在金融服务提供方式、冲突管理、企业文化、行为、企业责任和薪酬等方面推动行业发生变化。报告高度重视薪酬、企业文化和治理的重要性和之间的关系，并重申董事会和高级管理层应对文化和行为承担主要责任。皇家委员会在报告中指出，过去的不当行为主要责任在于金融机构的董事会和高级管理层，而非个别害群之马。董事会有义务在必要时争取获得更多或更好的信息，并根据需要审查、挑战和质疑管理层的行动。皇家委员会重申，在考虑公司的最佳利益时，董事必须考虑的不仅仅是股东可获得的财务回报，考虑到客户的利益也是对公司最佳利益的一种支持。“公司的最大利益不能简化为一种非此即彼的选择。”

报告花了大量篇幅对金融服务行业监管机构澳大利亚证券与投资委员会、澳大利亚审慎监管局和澳大利亚公平竞争和消费者委员会提出建议。报告中共有14条建议明确针对这三家机构。皇家委员会向监管机构，尤其是澳大利亚证券与投资委员会发出了明确的信息：改进工作，否则就可能被替换。皇家委员会显然正在认真考虑成立一个专门的民事执法机构，这一机构将大大削减澳大利亚证券与投资委员会的职权范围。尽管这一点并未写入报告，但皇家委员会明确表示未来可能有必要采取这一措施。澳大利亚审慎监管局监管下的机构也被发现存在不当行为。皇家委员会质疑审慎监管局明显缺乏针对这些机构的执法行动，尽管报告也提及了下列两点之间的矛盾：审慎监管局作为审慎监管机构的核心任务；及社会对审慎监管局也应作为行为监管机构，针对消费者利益采取执法行动的日益期望。报告发布之前，舆论曾有相反猜测，但皇家委员会建议保留澳大利亚的“双峰”金融监管模式，即证券与投资委员会作为行为和信息披露主要监管机构，而审慎监管局则负责审慎监管。(www.xing528.com)

报告对澳大利亚的退休金体系和银行高管问责制（BEAR）监管目前存在的问题也提出了建议。针对退休金体系，皇家委员会建议对审慎监管局和证券与投资委员会的角色进行调整：审慎监管局应保留目前的职能，包括确保监管的退休金实体能在稳定、高效和具有竞争力的金融体系中实现其财务承诺；及 扩大证券与投资委员会的职权范围，使其有权执行《退休金行业监管法》下的全部条款（目前仅限于信息披露事项）。针对目前由审慎监管局单独监管的银行高管问责制度，报告建议由证券与投资委员会和审慎监管局作为银行高管问责制度的联合监管机构。随着时间的推移，高管问责制度应扩展到所有受审慎监管局监管的金融服务机构，并接受澳大利亚证券与投资委员会和审慎监管局的共同管理和执行。上述建议明确规定了监管机构之间的执法责任，以解决执法部门在皇家委员会发现的不当行为方面的明显失误。监管机构将面临进一步监督，包括“能力审查”和新的专门负责监督监管机构的独立监督机构。

皇家委员会调查之后，政府新财年预算拨付专款给监管机构进行改革。政府将向澳大利亚证券和投资委员会提供额外的4.048亿澳元资金，加速证券和投资委员会落实战略，增强大型机构的现场监管能力，并按照皇家委员会建议的方式在退休基金管理方面发挥更大的作用。澳大利亚审慎监管局的预算将增加1.517亿澳元，以加强其监管和执法活动，包括与治理、组织文化和薪酬有关的活动，并加强对退休基金的监管。这笔资金还将支持银行业高管问责制扩大到以涵盖所有受审慎监管局监管的机构。政府还将按照皇家委员会的建议，建立新的金融监管机构，以持续评估证券与投资委员会和审慎监管局的有效性。

【注释】

[1]State of the Industry 2019，Financial Service Council，Australia.

[2]Triennial Central Bank Survey—Foreign exchange turnover in April 2019，Bank for International Settlements 16 September 2019.

[3]澳大利亚储备银行统计数据，下同。

[4]Australian Banking by numbers report，2019 July，Australian Banking Association.

[5]Rice Warner（2019）.Superannuation Market Projections Report 2018，Table 1； FSC estimate for GDP.

[6]OECD Pensions at a Glance 2018 database.https：//www.oecd-ilibrary.org/finance-and-investment/data/oecd-pensions-statistics/pensions-statistics- edition-2018_db4e6e35-en.

[7]Quarterly Private Health Insurance Statistics March 2020 （released 19 May 2020）.

[8]1997年，澳大利亚政府对本国金融体系进行了全面调查，该调查由墨尔本著名的商界领袖斯坦·沃利斯（Stan Wallis）领导的委员会进行，故也称沃利斯调查，该调查对澳大利亚的金融体系改革影响重大。根据沃利斯委员会调查报告的建议，澳大利亚政府在1998年7月1日成立了独立的审慎监管机构——澳大利亚审慎监管局（APRA）。