构建政策执行监督机制的重要性及实现方法

政策监督贯穿政策生命的全过程，主要任务是在政策发生的过程中收集分析相关信息，并制定及时必要的措施纠偏，以免政策发生偏差和错误^[3]。政策执行监督机制，将为政策按目标贯彻执行，达到预期效果提供重要保障。因此，加强农业支持政策执行监督机制，建立农业政策执行的监督理论体系，很有必要。

（一）构建农业支持政策执行监督机制的必要性

农业支持政策从设计制定到执行实施，步骤多，过程复杂，再加上过程中各方利益的冲突、政策执行者的能力和素质等因素的影响，如果没有一个完善的政策监督机制保障这些支农政策的执行和实施，政策有很大可能性偏离预定目标，以致政策走样、变形，政策效果大打折扣。因此，必须要有一个有效的手段来保障农业支持政策体系的执行，加强对政策执行过程的全程监督，健全政策执行监督机制。

1.利益集团的博弈对政策执行存在影响

前文已经分析过利益集团的政策博弈行为，政策博弈行为的缘由主要是农业支持政策其实质是对公共资源的一种调整和分配，既然是资源调整，就必然有相关利益集团获利或受损，因此，政策执行过程中肯定会产生矛盾和冲突。再加上一项政策通常只能满足一部分或大部分利益集团的合法权益，而不太可能满足所有利益集团的目标。所以，政策实施效果如何，能否达到预期目标，在很大程度上取决于相关利益群体的目标有多大一致性。如果相关利益群体目标达成一致，政策执行的顺利程度高，反之，则政策风险性大。需要在政策执行过程严密监督，不管是中央政府与地方政府之间还是地方政府间、部门之间的博弈，“三农”问题事关全局，发现问题要及时解决，发现有偏差的，要及时纠正，确实起到农业支持政策执行监督的作用。

2.政策执行者的能力对政策执行存在影响

作为农业支持政策的执行者，其能力及素质影响到是否能有效执行政策。这些能力、素质、专业水平等因素在现代公共政策理论里被称为“经济人的有限理性”。当前我国政策的基层执行者在能力、素质和专业水平上有很大差距，如果某项农业支持政策与政策执行者的预期目标不一致，或者说执行该项政策对自己的利益没有好处，政策执行者有可能消极甚至抵制实施。如此，我们需要对政策执行者进行监督，以免执行出现错位、缺失或偏差。

3.内外部的环境变化对政策执行存在影响

一项政策从制定到实施，中间经历的时间很长，常常会碰到环境条件的变化，一些不确定情况会时有发生。如农业支持政策实施时国际国内环境发生变化，不再是制定时的发展趋势；或者触发政策的条件发生改变；也或者法律对该条内容作了新的规定等，社会在发展，时局在变化，整个进程充满了不确定性。过去提倡开荒造田，如今鼓励退耕还林，政策的实施不可能以一个固定不变的方式进行，政策的执行也不可能一帆风顺。因此，要经常对政策的执行情况进行监督，强化对环境变化的敏感意识和不确定因素的分析能力，以提高政策执行的有效性。

（二）完善农业支持政策执行监督机制的对策

目前，我国的农业支持政策体系尚不完善，也给政策执行监督机制的构建带来一定问题。其一，监督意识缺乏，由于政府经常既当守门员，又当裁判员，对于进行监督这一职能没有强烈的意识，放任政策自行实施，使得农业支持政策落不到实处，无法发挥实效；其二，有针对性的法律法规不健全，进而影响农业支持政策执行监督的权威性；其三，政策监督的渠道不完备，由谁来监督，如何反映监督发现的问题，反映的问题由谁来解决等渠道不通畅，造成监督实效弱化；其四，缺乏对政策监督进行衡量的评价体系，政策监督的过程复杂，受各种因素约束，最后得来的信息是否可信，需要有一个健全的指标体系进行评估，以衡量政策监督机制的科学性和有效性。以上问题使农业支持政策的执行监督机制存在缺憾，因而，我们需构建完备的政策监督机制，大力增强政策监督的民主化、科学化与法制化水平。

1.加强政策执行监督主体建设

尽管农业在我国的地位很重要，但重商轻农思想一直存在，农业政策执行监督的主体地位不高是造成我国该类政策执行监督相对乏力的一个重要因素。所以，我们应从提升主体地位与加强政策监督的利益均衡等角度转变我国农业支持政策执行监督乏力的现状。

农业支持政策监督的主体必须是多元化的，既要有行政系统内的部门，也须有社会监督组织。这样，可以防止在农业支持政策执行监督的实际工作中，由于被监督者资源丰富而给监督主体带来压力和影响，使监督部门难以发挥其应有作用。也能加强政府行政系统机构与社会监督组织之间的合力，形成一个健全的农业支持政策执行监督体系。

2.建立政策执行监督的评估指标与体系(www.xing528.com)

一直以来，我国对政策效应的评估主要从实施后效果与预期目标对比分析，很少从政策执行监督视角设计评价的指标和方法。那么，作为农业支持政策体系执行的监督主体，我们要如何建立健全的评估体系呢？至少，要考察主体参与监督是否及时和主动；要衡量各监督主体之间是否合作、是否协调；要监督政府是否完善信息公平制度；最后要考核政策执行过程中违法查办的力度和数量。有了这几个维度指标，建立农业支持政策执行监督的评价信息网络系统能够最大程度保证决策的科学性和民主性。

3.完善政策的社会监督机制

由于政府的农业支持政策实施大多发生在与广大农村居民的互动中，因而社会监督应该成为政策执行过程中，最频繁使用且易于做到的民主监督形式。社会监督在西方发达国家比较成熟，其对于政策执行的评价相对客观和独立，是西方发达国家政策执行监督的重要一环。我国的社会监督自改革开放以后发展较为迅速，但仍有许多不足，要进一步完善我国的社会监督机制，笔者认为，应从以下两方面入手促进社会监督与其他监督主体和客体的互动。一方面积极立法创造宽松的政策监督环境，另一方面想办法提升公众参与政策监督的意识，使公众为了切身的利益自愿参与政策监督。

4.完善政策执行监督的主体责任制

首先，加强对农业支持政策的执行监督主体的问责力度，特别是官员的问责。这需要明确政策执行监督主体的责任，分清造成政策执行偏颇的原因。既要关注政策执行主体的情况，又要考察监督主体的责任是否到位，还要对被监督者的行为了如指掌，才能促进问责制度产生实效。

其次，建立和完善社会公示制度。重大事项社会公示制度能够衡量政治文明程度，是社会主义民主政治的一项重要衡量指标。推行公示制，将有效扩大基层民主、深化社会监督、增强工作透明度。与已有工作方式、方法相比，公示制的优势是明显的。把之前将大多数群众拒于门外的流程向群众公开，虚心接受群众评议，才能赢得群众的支持和拥护，满足群众的意愿，为工作奠定坚实的群众基础。

再次，健全社会通报制度，增强政府和社会公众之间的回应性^[4]。对于关系到人民群众重大利益的事项与社会热点问题，都应通过不同的渠道，及时直接地向社会公众公开并通报。

最后，完善公开办事制度。特别是与基层工作、与经济发展不可分割的财政、税务、工商、土地、环保与外事审批等业务都应公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果。没有责任追究就谈不上所谓的监督，而监督的缺位会导致决策的失控，决策违法、决策不当以及决策失误也伴随而来。强化各“三农”行政部门的责任意识，以服务“三农”为己任，以村为基本单位，上至政府农业主管部门，可以定期动态性的公开政策规定、工作制度、工作程序、工作内容。建立农业支持政策体系责任追究制度，分三个节点政策制定者、政策执行者、政策受益者来考察责任归属，避免轻易地决策失误，并将正确的决策落实到位。

【注释】

[1]党的十八届三中全会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。 把以往市场起“基础性”作用改为起“决定性”作用，同时也强调“更好发挥政府作用”。这既是对我国过去几十年改革发展历史经验的高度概括，也为今后深化经济体制改革和行政体制改革，进一步处理好政府和市场的关系确定了方向。

[2]陶希东：《跨界区域协调：内容、机制与政策研究——以三大跨省都市圈为例》，《上海经济研究》2010 年第1 期。

[3]宁骚：《公共政策》，高等教育出版社，2000 年，第348 页。

[4]韦春艳、秦荣彬：《公共政策执行监督的困境及其解决对策》，《辽宁行政学院学报》2009 年第7 期。