基层执行者眼中的农业支持政策效果：调查与思考

任何政策措施，无论它在理论上是多么无懈可击，没有执行下去，就只是一纸空文。政策实施和执行是实现政策目标的基本途径。作为农业支持政策的实施者和执行者，他们肩负着贯彻落实中央政策文件的重任，也担当着为农民得实惠的责任，政策执行者的行为关系着农业政策的实施效果。同样，他们也极其了解这些政策在执行过程中所遇的困难、问题及需求。本文立足政策的执行者角度，反映政策执行过程中的问题，分析和总结他们对于政策执行的思考，对于完善农业支持政策体系实施措施，有着更加重要的现实意义。

本文利用2014—2015 年“农业支持政策及执行效果”农村社会调查，在分析政策执行者对政策效果的评价的基础上提出相关建议。本调查利用座谈会的方法，参会人员有财政局、农业局、林业局、畜牧局、水利局和扶贫办、农发办等机构的多名基层干部，此次调查内容包括：①政策执行情况，具体为各种农业支持政策执行现状；②农业支持政策评价，具体涉及农业补贴、农村金融、农村教育、农民专业合作社、新型农业合作社等政策；③农业支持政策建议，包括农业支持规模、方向、应对风险机制、政策实施差异化等。

（一）农业支持政策执行情况

1.农业补贴

农业补贴的主要政策目标是增加种粮面积，从实施情况来看，补贴95%直接到农户，发放方式合理，实施主体明确，多个部门监督，统筹安排部分落实较好，仅有5%未能执行到位，初步达到政策目标，留守农民捡种土地现象增多，抛荒现象减少。

2.农业农村基础设施

最近几年，国家采取了多种措施加大了对农业和农村基础设施建设的投资建设力度，并取得了较大进展，如农村电网改造、“村村通”工程、安全饮水工程等。在农田小水利方面治理效果不明显，水利设施基础差，多数仍是20 世纪六七十年代修建，保水能力差，防洪能力差。近几年没有大的水利性项目，使得水利设施与以前相比并没有什么改善，水稻作物明显减少，而经济作物增加。但小流域治理显著，农村居民安全饮水状况虽然改善较大，但很多地方因为水源不足、自然环境恶劣和资金短缺等原因，仍然制约安全饮水工程建设的全面推广，目前仍然有80 万人的改善饮水的资金没有落实。厕所改造工程关系到农村生活条件的改善，但目前在调研地区，该情况并没有得到实质的改善，尚有80%的农户厕所改造未完成。

3.农业农村生态环境

以恩施的地形地貌来看，退耕还林工程、天然林资源保护工程、生态公益林工程、生态经济林工程的完成率比较高，生态比以前更有看点，森林覆盖率达70%以上。生态林连续补助8 年，经济林连续补助5 年，补贴标准15 年未变，生态公益林主体不明确，在调研地区，生态公益林为强制性，无退出机制，同时农户的生态补偿标准低，农民的收入和发展受到很大限制。另外，在全州有12 个村纳入新农村建设范围，打造美丽乡村，实施新能源计划，全州5 万多户建造了沼气池，有部分农户将节能灶、太阳能用于日常生活。

4.农村扶贫

农村基础设施、生活环境的改变加快了农村扶贫的效果。农村低保政策、农村五保户供养政策作为我国社会保障体系的最后一道防线，有效解决了农村贫困问题。但在农村也存在比较普遍的低保政策执行不到位的现象，主要的错位现象是低保户的认定有失公平，六成吃低保的农户不是贫困户，近八成的贫困户没有享受低保救助政策，在这六成已获得低保救助的非贫困户中，大多数是收入水平略高于扶贫标准的边缘贫困户，但有近八成的贫困户无法享受本应获得的低保救助。这种错位不仅使扶贫政策的初衷丧失，同时容易产生寻租等腐败问题，使农户对村干部产生否定性意见，影响干群关系。

5.农村教育

随着农民生活水平的提高，义务教育的免费实施，学校的硬件设施条件大大改善，学生入学率提高。但由于先天不足，再加上后天失调，所以农村的基础教育状况不容乐观。有大学生的家庭致贫比例上升，初中毕业的农民反而容易致富。同时，存在师资力量不足，教师流动性大，上学普遍比较远（撤乡并村后许多小学合并），管理混乱等问题。此外，由于人员外流等原因，儿童数量减少，部分区域两年才招生一次，又有年龄限制，耽误了小孩受教育的时间。不仅如此，还有上学成本高（吃、住、行）、师资专业化程度低、教学质量不高等问题。

6.农村金融

座谈会干部都提到目前实施了水稻保险政策、能繁母猪保险政策，但农户对农业保险不了解，没有从中受益，因而参与农业保险的农户屈指可数。另外农业贷款中真正得实惠的少，政策有其天然漏洞，如公司越大，贴息贷款的额度越大，而小公司根本贴不到。农民小额借贷仍以亲朋好友为主要对象，由于没有抵押担保，贷款更难，在农忙时，只能向左邻右舍或亲朋好友三五千地借。

7.新型农村合作医疗(www.xing528.com)

新型农村合作医疗政策始于2002 年，以国家支持、引导、农民自愿参与，个人、集体和政府集体筹资，以解决农民看病难问题而出台的一种农民医疗互助共济政策。从调查情况看，多数参与干部对新型农村合作医疗政策的效果持肯定态度。但也有的认为该项政策还需要改进，建议改进者认为，需要提高乡镇级别报销比例，另外要有效降低治疗检查价格，适当提高门诊报销，逐步增加报销病种等；也有部分干部建议从其他方面改善，如报销比例应该各级区域一致以增加患者信心，加大新农合的宣传力度，不断补充紧俏药品，提高医务人员的技术和素质等。

8.新型农村社会养老保险

与新型农村合作医疗政策相比，新农保政策实施试点晚，推广慢而覆盖的范围比较窄，参保率也要低很多。参会干部认为未参保的原因如下：一是目前还年轻，等到了一定年龄再看；二是目前要供养老人，特别是孩子上学，没有钱去买；三是现在的老人没有买就直接享受这个政策了，认为自己不用买，到时也一样能享受；四是认为现在买了还不能享受每月补贴，不划算，等段时间再买；五是户口非农，已经买了城镇居民社会保险。这反映了宣传的不力，尚有许多农户对政策了解很少；缺乏安全感，害怕政策变化，交了钱打水漂。这些干部认为大多数农户都认同这个政策，但存在补助太低问题，对于农村老问题没有实质性的帮助，多数还是传统的观念，靠子女赡养或者自己存钱养老。

（二）基层执行者对农业支持政策体系的评价和建议

1.农业支持的规模、结构和方向

尽管农业补贴实施的情况深得人心，但农民增收的效果不明显，增加种粮面积的目标也受限于农村劳动力的不足，该项政策在政治上的意义比其实际意义的内涵要丰富得多。在补贴存量不能动的情况下，多数干部建议保持现有农民补贴政策的规模，但是政策不能一刀切或撒胡椒面，而应根据区域情况不同使规模差异化，如减少对山区的农机具购置补贴，增加特色作物补贴规模。同时，将更多的资金投向农村基础设施建设、新农合及新农保等方向上去。

2.农民专业合作社的扶持力度

在调查区域，农民专业合作社的兴办和发展还处于起步阶段，90%的农户不清楚新型农民专业合作社的概念和情况，思维仍停留在20 世纪七八十年代的合作社的运作情况上。但农民专业合作社的重要性却毋庸置疑，首先，农民专业合作社是对农村经营机制的创新，建立了农村新型经营组织，提高农业规模化和标准化程度，为农民增收和农业增效开辟了广阔的前景；其次，农民专业合作社提高了农民的组织化程度，成为维系政府和农民关系的桥梁，创造了一条农民利益诉求表达的通畅的渠道。因而，座谈会干部认为这项政策有利于解决留守农民的增收致富问题，需大力扶持，加强管理。

3.农村基础教育的公平性

教育公平是整个社会公平度的重要反映内容。农村教育公平则是社会公平在农村教育领域的延伸，社会福利的增长很大程度上体现在农村问题上。2005年后，中央和地方财政对农村义务教育经费提供保障，从一定程度上缓解了城乡之间的义务教育差距，但我国农村义务教育的公平状况依然不容不乐观。参与调查的干部认为财政投入不足是当前农村基础教育质量区域分化的主要原因。当然也导致了教育资源配置不合理，校舍等硬件投入多，而教师等软件却跟不上的问题。提高全民素质，促进农村教育公平，需要从以下三个方面着手：①加强农村小学的各方面管理工作；②降低小孩上学的成本；③制订教师质量提升的激励机制。

4.农业财政项目的风险机制

目前农业财政项目最被人关注的是其投资的规模和分配，但却忽视了政府农业财政项目投资的风险考评机制的建立。现行的农业综合开发政策，中央有意识的偏向财力状况好、资源配套能力稳定的区域，对于财力状况相对较差、资源配套能力弱的地区，配套比例作了相应降低，这样，地方政府的财政配套投入也随着中央的引导发挥着相应的作用，效果虽好，但却不能有效控制资金的使用效率和风险。任何一个项目没有涉及风险评估与项目实施初判，便不可避免地影响项目的发展。如近几年实行的生猪养殖补贴政策，没有规模限制，没有风险评判，不管市场供给情况，只要符合条件就补，结果市场波动幅度频繁，给养殖户造成致命的风险，甚至对整个行业的发展都有影响。参与调查干部认为，对于农业财政项目的实施要有风险评估意识和风险管理意识。借鉴世界银行投资项目的管理经验和项目绩效评价方法，先对项目可以带来的初步效益进行评估，再对项目未来的经济社会效益进行预测，建立风险识别、预警、评价和处理机制，加大项目的管理力度，避免财政资金使用的低效和有风险农业项目的无谓扩张。

5.农业支持政策的调整

从参与调查的干部整体认知来看，大部分农业支持政策的制订和实施情况都比较好，给农民带来实惠的同时，也赢得了广大农民的赞扬。但政策的实施灵活性、区域性、基层性、精准性不强。首先，区域特色没有彰显，山区与平原一个标准；其次，部分农业支持政策不符合地方发展能力，特别是有些地方基层人员少，实施能力不足，需要关注；再次，一些政策没有制定具体的实施细则，操作性和灵活性不强；最后，农业引进项目实施难度大，管理部分多而杂乱，组织困难，随意性大，难以精准瞄准目标进行建设和发展。建议农业支持政策在下一步的调整和优化中，能从以下四个方面着手：①差异化、差别化的制定农业支持政策体系，如区别山区和平原、发达地区和不发达地区，不能一刀切；②加强财政资金管理，保障基层人员工作经费；③加大公共政策服务基层体系的建设；④精准投资，投入向农业小微企业、农民专业合作社、专业大户等组织化程度较高，与农户联系紧密的组织倾斜。