基于恩施数据的农业支持政策分析

（一）农业补贴政策的现实困境

农户对所获得的农业补贴的类别和金额不清楚。我们在进入农户调查之前都会先在村委会了解当地所实施的相关政策，这些补贴政策的类别、标准、金额在村部也都有张榜公示，按说农民应该比较清楚自己应该获得哪些补贴，补贴的金额。但在调查过程中，我们发现绝大部分农户知道自己享受了农业补贴，但不了解到底享受的是哪几种类别的农业补贴，也有部分农户不知道自己具体获得多少金额的农业补贴。为什么农户对自己领什么补贴、领多少补贴不清楚呢？按国家政策，农业补贴是通过“一卡通”直补到户，不允许村财政发放。但农户碍于交通、补贴少等因素，不愿意花精力经常去查询自己到底获得什么补贴、多少金额，再加上后期农业补贴“一卡通”开通代扣电费业务后，农户更加对此不知情。

农业补贴对家庭生产生活作用不明显。农业补贴的初衷之一就是为了增加农民收入，在调查中我们也发现，农民普遍表现出冷静、宽容和善意的一面，对国家目前的惠农政策持满意态度，尽管这些补贴在一定程度上增加了农民的收入。但同时也有失望，在调查中有60%和25%的农户表示补贴对家庭生产生活的作用一般，甚至没有作用。增加的这点收入不够投入农业生产的种子、农药、化肥上升的价格抵消，在农户的收入结构上所占比重也是微乎其微。有的农民提出疑问，实施农业补贴以来，从类别、标准和比例来看，山区和平原一样，少数民族地区和非民族地区一样，这是不公平的，是否应该根据实际情况调整政策性补贴方向。

农业补贴方式有待改革。在调查中农户都知道目前的农业补贴是按土地面积发放的，这个土地面积仅仅指农户自家承包的土地面积，与实际种植面积无关。这种方法减轻了基层工作者的工作量和难度，直接以承包土地面积减去当年种植经济作物（茶、烟、马铃薯等）的土地面积。该方式简单却粗糙，随着农村土地流转现象增多，得不到补贴的种粮者将越来将多。依据此次调研显示，26.96%的农户没有享受到补贴，没有享受到补贴原因主要有两类：一类原因是原本属于自己的承包土地因种植经济作物而不符合补贴条件；另一类原因，随着城镇化建设和家庭收益选择，越来越多的劳动力外流，种植的土地或流转或征用，土地流出方（不种粮）的农户按政策享受补贴，而土地流入方（真正种粮的农户）失去补贴的资格，这种象比较常见。从村干部访谈中，也了解到有将农业补贴计算方式进行调整的想法，但每年进行实际种植面积的调查是一项庞大的工作量，目前，村级基层工作人员严重缺乏，这项工作的完成有一定难度。所以从村干部视角，还是倾向于以承包土地面积的标准来得容易；但从农户视角，这一方式显然需要改革。

农业补贴政策政果弱化，离农行为明显。农业补贴政策最主要的目标是保障粮食安全、增加农民收入。调研过程中，我们发现，近十年样本村中有12.47%的农户土地面积增加，土地面积增加的主要原因与农业补贴政策没有直接关系，除了因需种植经济作物租种他人的土地外，更多的原因是样本农户捡种了劳动力流出后剩下的地，这种土地转入行为，不需要支付现金和实物，主要是为了不使土地出现撂荒现象，转入的对象多数是亲戚朋友，有帮忙看管的成分在内，不属于市场行为。尽管对粮食产量和家庭收入产生一些变化，但在调查中仅有5.7%的农户认为这个变化与农业补贴政策有因果关系，其他均不认为与此有关。从近十年粮食产量增减情况来看，调研样本村中认为粮食产量增加的农户占35.2%。认为粮食产量增加的农户主要是从粮食单产的角度出发，认为单产增加原因主要在于良种投入、化肥的投入量增加及人的精耕细作。在认为粮食产量增加的35.2%农户中仅有7%的农户认为与国家的农业补贴政策分不开。调查显示，74.65%的样本农户具有兼业行为，并且农户家庭收入结构中工资性收入（主要为外出打工收入）占比58.37%。

离农行为背后隐藏的深层次因素从现有数据中无法剖析，但从现有样本调查情况看，可以从三个方面找到其动因：首先，地少人多，农业生产的低收益，同时当地农业特色产业尚未形成经济规模效益，在这种情况下，农户家庭的劳动力自然会受非农机会的影响以获得较高的非农收益，逐步摆脱对农业生产的生计依赖。其次，在一些经济作物规模化种植的样本村，产业逐渐细化，非农因素越来越多，比如戽口和高拱桥，茶叶经过十多年的发展，已经衍生出种植、加工、销售及乡村生态旅游等多种阶段形态，农户非农现象逐步增多，随着家庭收入的物质资本的积累，整个农户转向非农的途径进一步增加，如有的农户已转向专业加工茶叶及装潢装修，家庭年收入近百万。最后，农户的人力资本的素质对离农行为影响也很大。

（二）农村基础设施问题分析

农村交通条件好坏不均。农村交通条件的改善连通了内外两个世界，使农村有了巨大变化，降低了农民的出行、运输、交易成本，也为农业现代化奠定了基础。随着各乡镇“村村通”工程的建设，大多数农村的道路有了很大的改观，农民的观念也发生了改变，在调查时，有的农民主动维护道路平整和卫生环境就很能说明问题。但因为各基层财力紧张、各村的自然条件不一，仍有部分村“最后一公里”问题没有解决，导致同一个乡镇交通状况好坏不均。

农田水利基础设施欠缺。在关于“对近几年农田水利设施是否满意”的调查中，仅有21.02%的样本农户表示满意，有43.75%的农户表示基本满意，尚有35.23%的农户不满意，说明近几年的农田水利设施问题严重而影响较大。调研区域虽然属于二高山区，但也有水田。据农户反映，近几年，水田的功能正逐步消失，许多水田已经作他用，不再种植水稻。现有许多农田水利设施始建于20 世纪六七十年代，年久失修，又因水源不足，公共维护资金缺乏，水利设施欠缺，造成近几年农田水利设施无法满足基本农田的排水灌溉需求。

农村电力设施普及度高，但稳定性有限。经过几批农村电网的改造工程后，目前大部分农村的用电环境得到了改善，减轻了农民负担，提高了农民生活质量。调查显示，满意和比较满意的占比分别为66.59%、26.63%，不满意的仅占6.78%，少部分村存在春节时段、用电高峰段电力不足、电压不稳的现象，通电线路乱，存在安全隐患。(www.xing528.com)

农村基础教育环节薄弱。基础教育质量的问题还是很多：缺少师资力量、教师流动性大，上学普遍比较远（撤乡并村后许多小学合并），管理混乱。此外，由于人员外流等原因，儿童数量减少，部分区域两年才招生一次，又有年龄限制，耽误了小孩受教育的时间，调查中遇到一位小孩9 岁才上小学一年级就是这个原因造成的；不仅如此，还有上学成本高（吃、住、行）、师资专业化程度低、教学质量不高等问题。

农村技术推广体系形同虚设。对于没有种植经济作物的农户来说，在有无农业技术推广服务上表面持无所谓态度，但内心上还是需要这些服务的；对于种植了经济作物的村落，在农业技术推广服务上体会更深和态度更明确。从整体调查情况来看，目前的农业支持推广服务工作是不到位的，不仅大多数村落该服务缺失，即使在少部分村参与过程中也仅起一个通知、告知的作用，没有起到产前引导农民调整、产中指导农民生产、产后帮助农民销售的效果。

（三）农村生态环境保护与农民经济效益不能兼顾

调研的区域有正在建设“美丽乡村”，开展民族生态乡村旅游工程，农村的生活和生态环境正逐步得到改善。但是资源的不合理消耗、环境的过度开发，将导致农村的可持续发展受到一定影响；另外，政府对生态环境的保护与农民的经济效益又发生冲突。由于调研区域生态区位极为重要，地处生态公益林保护区，当地政府实行了退耕还林补助和生态公益林补偿政策，生态林连续补助8 年，每亩每年约230 元。但农户反映的问题有两点：一是认为标准过低；二是补助年限过短。样本村人均耕地不足1 亩，多年来一直靠山贴补收入，现在山林划入生态保护区，对农民的收入影响颇大。如何平衡这两者之间的关系值得思考。

（四）农村扶贫政策执行错位

农村扶贫政策是我国社会保障体系的最后一道防线。但在现实执行过程中会有偏差。调查显示，41.27%的农户认为现行政策是公平的，另有58.73%的农户认为现行扶贫政策不公平。反映的问题主要体现在低保救助上，由于标准认定模糊、入户调查人手不足，人为留下许多操作的空间，许多不该吃低保的吃上了，而真正需要救助的却无人管；另外，由于农村低保政策是一人符合救助的条件，全家的成员可以一起申领低保，这也无形中剥夺了真正贫困群体享受救助的公平性。由此，低保政策执行走偏可见一斑。

（五）农户的养老风险预期意识差

在被访对象中，大部分都参与了新老保，但也有小部分农户未参保或者不知道自己是否参保。未参保的农户给出的原因如下：一是目前还年轻，等到了一定年龄再看；二是目前要供养老人，特别是孩子上学，没有钱去买；三是现在的老人没有买就直接享受这个政策了，认为自己不用买，到时也一样能享受；四是认为现在买了还不能享受每月补贴，不划算，等段时间再买；五是户口非农，已经买了城镇居民社会保险。这也普遍反映了一些问题：因为宣传的不力，尚有许多农户对政策了解很少；缺乏安全感，害怕政策变化，交了钱打水漂；大多数农户都认同这个政策，但也都认为补助太低，无异于杯水车薪，对于农村老问题没有实质性的帮助，还是传统的靠子女赡养或者自己存钱养老。