基于恩施调研的农业支持政策调查分析

（一）农业补贴政策事实

粮食直补资金用于对种粮农民的补贴，而农资综合补贴的资金用于补贴农民购买生产资料（种子、农药、化肥），两种资金都来自于国家财政。农作物良种补贴也覆盖了几乎所有的主要农作物品种。农机具购置补贴用于农户在购买和更新大型农机具时得到的部分补贴，这个不具备普惠性质，特别在山区，无法使用大型农用机械，该补贴的普及率也较低，在本次调研中也印证了这一点。补贴资金由中央拨付到省再进县财政账户，最后由乡镇财政所兑付到农户的“一卡通”账户，集体不能代领。为了减轻基层工作者的工作量和难度，目前大多数地方确定农业补贴的额度直接以承包土地面积减去当年种植经济作物（茶、烟等）的土地面积为依据，本文调查区域的农业补贴发放也采用这种方式。

调查结果显示，大多数农户获得农业补贴。在所得的426 户样本中，分别有385 户、321 户、320 户、31 户表示获得种粮直补、农资综合补贴、良种补贴及农机具购置补贴，表明农户确实从中受益，收入有所增加。认为农业补贴对家庭有很大作用者占15.06%，起一般作用者占60%，认为没有作用的占24.94%，表明农业补贴的边际效益逐渐下降，政策信号意义大于政策作用的目标。具体情况见表2-2。

表2-2　农业补贴政策农户参与情况

根据国家政策，获得粮食补贴的农民也应该得到农资综合补贴，根据调查区域种植结构，同时也应该获得良种补贴，我们在调查时在村公示栏中也发现农户确实获得相应补贴，但从农户感知角度，前三种补贴数量存在差异。我们发现绝大部分农户知道自己享受了农业补贴，但不了解到底享受的是哪几种类别的农业补贴，也有部分农户不知道自己具体获得多少金额的农业补贴。此后经过考察，最可能的解释是农户碍于交通、补贴少等因素，不愿意花精力经常去查询自己到底获得什么补贴、多少金额，再加上后期的农业补贴“一卡通”账户开通代扣电费业务后，农户对此更加不知情。

（二）农业农村基础设施事实

“美丽中国”需要“美丽乡村”做支撑。农业农村基础设施是发展农业生产和保证农民生活的公共物质基础，包括交通设施、水利灌溉、安全饮水工程、基础教育、农业技术、农产品市场条件等，它们是农村经济、农村事业是否能快速发展的一个基础，也是社会主义新农村建设的目标和内容，与农村经济的发展相互促进。

调查显示，近几年，农业农村基础设施得到很大改善。农村道路状况明显改观，87.56%的农户认可；农村安全饮水工程得到加强，73.18%的农户认为有所改善；农村电网改造顺利，87.79%的农户反映有改变；校舍等硬件有了提高，70.35%的农户认为现在的教育条件好于以前；农产品市场条件成熟，73.71%的农户认为有改善。尽管调研区域位于清江流域，但水源不足，公共维护资金缺乏，水利设施欠缺，有82.86%的农户认为近几年农田水利设施基本没有改善或功能消失；农技推广服务形同虚设，仅有33.80%的农户认为得到一些服务。详情见表2-3。

表2-3　农业农村基础设施投资农户感知情况

在受访农户中，尽管有84.58%的农户认为交通条件的改善主要源于政府的投资，村乡镇之间的道路也得到硬化处理，多为水泥路或柏油路，但仍有少数村庄受自然条件和经济能力的限制，仍然为砂石和泥土的原始路面。安全饮水方面也有所改善，但42.94%的农户反映饮水条件的改善多数是农户自发投资，农户自己出钱将山泉水引入家中使用。饮水难的问题解决了但饮水安全问题还很严重。

表2-4　农业农村基础设施改善原因

如表2-4，虽然几乎所有的受访农户都认为用电条件、基础教育、农技推广的改善主要原因是政府投资（这是由于基础设施的公共品性质决定的），但农户也表达了参与建设的意愿，可引进多种投资主体，互相配合，切实解决有财政困难但急需解决的农村基础设施建设问题。考察农业农村基础设施存在什么问题时，农户也反映了许多现象，这些都亟待解决。如电力不足，电压不稳；基础教育师资力量欠缺、教育质量得不到保证；农村技术推广体系形同虚设等。

（三）农村生态环境政策事实

与城市生态环境相比，农村生态环境问题也不容忽视。我国的绝大多数自然资源的开发利用活动发生在农村地区，资源利用与生态环境状况已成为农村生态可持续发展的重要影响因素。一方面，资源的不合理消耗、环境的过度开发，将使农村的可持续发展受到一定影响；另一方面，政府对生态环境的保护与农民的经济效益发生冲突。

表2-5　农村生态环境政策农户参与情况

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恩施土家族苗族自治州森林覆盖面积高达60%以上，生态公益林建设和天然林保护是政府重点支持的工程。调研的区域有两个村正在建设“美丽乡村”，开展民族生态乡村旅游工程，农村的生活和生态环境正逐步得到改善。96.71%的农户对当前生活环境表示满意，81.22%的农户认为与以前相比，生态环境变好了，80.68%的农户享受了退耕还林政策，12.47%的农户享受了生态林补偿政策，87.62%的农户对现行的生态补偿政策满意。详见表2-5。根据退耕还林政策，生态林连续补助8 年，经济林连续补助5 年。对于靠山吃山的农户来讲，认为目前的生态补偿政策还是存在两个问题：一是标准过低；二是补偿年限过短。政策调整和优化时需要考虑如何平衡生态保护和农户收入之间的关系。

（四）农村扶贫政策事实

农村扶贫政策是我国社会保障体系的最后一道防线。调查显示，60.8%的农户了解农村扶贫政策；造成农户贫困的主要原因有年老缺乏劳动力、病残、土地少、文化程度低等，其中，年老不能劳动及因病残致贫被认为是农户贫困的主要原因；被访农户中9.41%是贫困户，已经享受农村低保补助和五保补助；尽管有58.42%的农户对当前扶贫政策满意，认为确实解决了鳏寡孤独及生活困难的农户的生存问题，但仍有58.73%的农户认为目前的扶贫对象并不公平，现有的农村扶贫政策在执行过程中有偏差。具体见表2-6。

表2-6　农村扶贫政策农户参与情况

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当前农村扶贫政策执行出现的问题主要体现在低保救助上，由于标准认定模糊、入户调查人手不足，人为留下许多操作的空间，许多不该吃低保的吃上了，而真正需要救助的却得不到救助；另外，由于农村低保政策是一人符合救助的条件，全家的成员可以一起申领低保补助，这也无形中剥夺了真正贫困群体享受国家救助政策的公平性。

（五）新型农村合作医疗政策情况

新型农村合作医疗政策（以下称“新农合”）是我国政府出台的投入规模最大的一项针对农村基本医疗卫生问题的政策。总体来看，新农合政策执行得较好，农户的参合率较高，参合率达99.1%；农户家庭中参合比例也较高，家庭人口全部参与新农合的农户达85.75%，半数以下的家户仅占3.8%；对于新农合定点医院的认可度高，非常满意和基本满意的比例分别达36.15%、55.18%；从农户认知角度，认为当前新农合的住院报销比例高的占34.09%，一般还可以的占55.81%，即新农合基本达到“大病统筹”的政策目的，农民普遍受益。对新农合政策的总体不满意率只有6.42%，但同时也反映新农合在执行中存在的问题，如门诊报销该不该取消，为什么需要的有效药医院买不到、乡镇医院医生水平低等。具体见表2-7。(www.xing528.com)

表2-7　新农合政策农户参与情况

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（六）新型农村养老政策事实

国家从2009 年开始新型农村养老保险政策（以下简称“新农保”）的试点，新农保是一项惠及民生的重大举措，使“老有所养”的目标得以进一步实现。调查显示，有79%的农户加入了新农保，其中包括试点时已到年龄直接享受农村养老保险的农户，说明农户参保意识较强；农户家庭中全部参保率仅为23.3%，家庭人口半数以上参保率为45%；88.82%的农户认为所缴纳的保险费用并不高，对农户来说，属可承担费用；87.63%的农户认为每月的养老补助不足以满足老人日常生活需求；39.5%的农户倾向于子女养老，27.1%的农户认为子女负担重，想自我储蓄养老，仅9.8%的农户希望靠国家新农保政策养老，另有21.7%的农户没有明确的目标倾向，有多重选择。详情见表2-8。

表2-8　农村养老政策农户参与情况

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与新农合相比，新农保的宣传力度不够，参保率不高的主要原因有：一是目前还年轻，等到了一定年龄再看；二是目前要供养老人，特别是孩子要上学，没有钱去买；三是现在的老人没有买就直接享受这个政策了，认为自己不用买，到时也一样能享受；四是认为现在买了还不能享受每月补贴，不划算，等晚一点再买。总的来说，农户缺乏安全感，害怕政策变化，交了钱打水漂；大多数农户都认同新农保政策，但也都认为补助太低，无异于杯水车薪，对于农村养老问题没有实质性的帮助，还是依赖于传统的子女赡养或者自己存钱养老。

（七）农业保险政策事实

长期以来，农业依赖于自然条件进行生产，自然风险高、收益波动大，但农民却不能像工商业一样进行投保。我们调查了近几年农户受灾情况，从来没有受过如风灾、旱灾、涝灾等自然灾害的农户占30.35%，偶尔受灾的农户占50.12%，而经常受灾的农户占19.53%。调查同样显示，22.88%的农户了解过农业保险，农户对农业保险不了解的占77.12%。农户购买过农业保险的只有8.44%，如猪保，另有91.56%的农户没有购买过任何一种农业保险，主要原因是没有农户从中受益，保险公司对农业有热情，但难度也大，农业受损的标准不好确定，赔付也就难以进行。农民不愿意购买保险还存在成本过高的问题，本来种植收入低，仅做养猪的饲料用，没必要另外增加成本。此外农业保险的品种少，覆盖面窄，对于一些经济作物如高山蔬菜、烟叶、茶叶、药材等都没有纳入政策性农业保险范畴，这也使得农业保险这一块还有较长的路要走。

（八）农村金融政策事实

本文以2011 年确定的贫困线标准为参考，把调查样本按年均家庭收入3000 元以下、3000～10000 元、10000 元以上三个档位，对应低、中、高三类农户收入水平，以此层次划分来剖析不同收入水平的农户的金融需求特征。

调查显示，近几年48.69%的农户有过借贷行为，借贷水平有限。对比不同收入水平的农户借贷情况，低收入农户比中高收入农户的借贷需求强烈，主要是农忙时节的小额资金周转情况增多。具体情况见表2-9。

表2-9　不同收入水平农户借贷情况

根据调查显示，87.7%的农户借贷来源于亲戚朋友，18.9%的农户选择农信社等商业银行，村镇贷的比例占3.1%，其他来源比如企业贷款等占1.8%。具体见表2-10。

表2-10　有借贷行为的农户的借贷构成

在借贷的目的上，低收入农户借贷的主要目的是住房建设、发展种养殖业、医疗支出和子女教育；中等收入农户借贷的主要目的是住房建设、医疗支出、发展种养殖业、做生意和子女教育，有向非农产业转化的趋势；高等收入农户借贷的主要目的是住房建设、做生意、医疗支出、发展种养殖业，做生意搞经营已经排在第二位，非农经营效应更加明显。低收入的农户借贷考虑的是生产性因素，高收入的农户考虑的是经营性因素。具体见表2-11。

（单位：%）

表2-11　有借贷行为的不同收入水平农户的借贷目的

在对商业银行等正式金融借贷影响因素分析中，除手续繁琐、利率过高、要求有抵押、没有关系四类因素在各类水平农户中分布都较高外，低收入水平农户主要顾虑是不能提供小额短期贷款及没有个人信用，需要担保，而要求有低押则是高收入农户借贷的主要障碍，高收入农户的借贷需求额度大，在他们眼中，有无关系也是一个重要的阻碍因素。见表2-12。

在商业银行金融服务改进意见上，据调查，不需要抵押和担保、简化贷款期限、降低贷款利率与整体农户的排位相同，是农户最希望商业银行改进的服务措施。另外，对增加小额信贷这种需求也是一致的。从低收入到高收入，商业金融的改进需求趋向交易成本最小化。

表2-12　不同水平农户正式金融借贷的影响因素　（单位：%）

（九）农村土地流转政策事实

随着城乡一体化的发展，农村劳动力的非农流出，农村的土地承包经营形式慢慢发生变化，土地流转市场或由自发形成向市场化运作方向转变。调查显示，样本农户中有37.74%存在土地流转现象，尽管这种流转现象大多不属于市场行为，转入的对象多数是亲戚朋友，有帮忙看管的成分在内，但也是土地流转的一种开始。另有62.26%的农户不存在土地流转现象。在现有土地流转现象中，样本农户土地流转的对象有42.9%是亲戚朋友，另有40.5%是村里的普通农户，专业大户的比例占9%，村经济组织占2.5%，其他情况占6.1%，多数是政府，如修路桥等。考察土地流转的方向，目前的土地集中还不是很高，流向主要有三个方面：第一方面是流向那些手中无地或少地的农户；第二方面是流向那些有承包经济作物扩大经营的农户；第三方面流向那些劳动力富裕的农户。