农业支持政策目标体系优化

（一）农业支持政策体系的阶段性目标

检视了我国现代农业发展的制约因素，围绕阶段性国家经济战略、约束条件和当前的农业发展问题，针对性地构建当期农业支持政策体系的预期目标。结合我国三个时期的历史背景，农业支持的核心目标可归纳为：增加粮食产量，保障农产品市场价格稳定；在兼顾粮食安全及国家安定的基础上，促进农民增收、农村发展、农业可持续。尽管各个时期的农业支持政策体系的具体目标不一样，但整体农业支持政策体系的目标变动具有一致性。

1.计划经济时期：增加粮食产量

从中华人民共和国成立到改革开放前，属于计划经济时期。首先，国家初定，人口大量增长，形成庞大的粮食需求，农业生产的基本任务是增加产量；其次，这一时期国家实行优先发展重工业来带动整个经济建设的发展战略，这也在客观上要求农业增产为工业化提供原料和剩余。基于此，此阶段农业政策围绕农业增产目标制定并实施，并以农业生产合作化、农村人民公社化、农产品统购统销、农产品价格改革及就业和户籍制度等方式和方法来实现。保障消费者尤其是城镇居民的基本粮食需求，为国家城市化提供农产品，并为工业化资本积累提供廉价资源，降低工业成本，加快工业化发展进程，实际上工业和城镇居民得到更多福利。

2.改革时期：恢复农业生产、增产增收

1978 年党的十一届三中全会后，农村确立起以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，大大解放了农村生产力，恢复了农业自身生产，农产品供应日益丰富，GDP 高速发展。这一时期主要农产品由全面短缺转为总量基本平衡，而农民增收的呼声日益高涨，农业基本任务亦由增产扩展为增产增收。基于此，此阶段农业政策围绕于农业增产、农民增收目标制定并实施，并以家庭承包经营、农业产业化经营、农村工业化、农村城镇化等方式为实现路径。

3.完善时期：目标多元化，增产增收

从20 世纪之初至今，处于农业支持政策体系完善时期，随着城乡统筹发展，国家步入工业化中期，“工业反哺农业、城市支持农村”成为这一时期农业支持政策体系的基本方针。在这一阶段，“三农”问题的焦点是农民增收问题，农业支持的任务也由增产向促进农民增收并兼顾保障粮食安全延伸，并基于这些任务对农业支持目标进行调整，该时期农业支持目标具有多元化特征。具体可以体现为五个方面：增加粮食产量，保障粮食安全；缩小农民差距，促进农民增加收入；稳定农产品市场，提高农产品竞争力；提高农业科技水平，突破资源约束；保护生态环境，维护生态安全。

（二）农业支持政策体系目标瞄准系统构建

农业支持政策体系的目标系统由核心目标和分层目标组成，核心目标是整个目标体系中最基础需求的体现，决定农业支持措施的总体要求和基本方向，并且规定和总领分层目标；分层目标是核心目标的具体化，担负核心目标规定的任务。本文立足国情，根据现代农业发展的资源、科技及文化的制约，结合各个时期的农业支持目标，初步构建我国的农业支持政策体系的目标系统，具体框架如下：

1.现代农业发展

促进现代农业发展是目前和今后一个时期我国整个农业经济工作的突出任务。国际经验显示，农业极易在工业化和城镇化高速发展的时期被忽视，必须始终注重三者协调发展。我国农业现代化正面临重要挑战。一方面，耕地资源下降引起粮食安全问题；另一方面大量农业劳动力非农化引发“农业接班人”危机。此外，科研推广能力不足，农业发展方式转变困难重重等，我国的现代农业发展面临很多的不确定性。据此，现代农业发展的主要内容包括：

（1）国家粮食安全

根据前文分析，我国农业发展的首要目标是保障国家粮食安全，纵然我国粮食生产能力有了很大提高，但庞大的人口基数仍对粮食安全提出很高的要求。

（2）现代农业产业体系完善

现代农业的建设，是对传统农业改造的过程，也是对农业增长方式进行调整的过程，需要以全面的现代农业产业体系来指导。

（3）农产品稳定供给

稳定的农产品供给机制既有效确保了农民的生产收益，又有利于农产品市场供需平衡，是现代农业发展的必要条件。但由于供求弹性差异、自然因素干扰、生产要素流通障碍等因素的作用，农产品自由市场价格体制难以正常高效运转，需要相关政策予以引导。

2.农民增收

农民是农业生产主体，农业支持的核心目标包含提高农民收入，一是可激发农民生产积极性，稳定农业生产；二是与增值型农业发展相耦合；三是能减弱小农经济下农民生产生活的脆弱性。此外，还有助于统筹城乡发展，帮扶弱势群体，体现党和国家“以人为本”的执政理念。其主要内容包括：

（1）缩小城乡差距

我国过去长期通过制度安排将人口划分为城镇和农村居民两部分，人为地割裂了城乡发展。而今，农民收入增长的主要来源即为工资性收入，固有的户籍制度使农村劳动力转移受到严重制约，进城务工的农村人口也同样享受不到应有的服务。城乡差距缩小是“工业反哺农业、城市支持农村”的必然要求，也是农民增收的重要路径。(www.xing528.com)

（2）增加农村基础设施供给

当前支持农民收入增长的三个基本方式（商品性农业、乡镇企业、进城务工）都存在一定局限性。因此，必须通过政府对农村基础设施进行投资，改善农业的生产条件、提高农村教育条件、增强农村医疗条件，全面农村社保体系，进而提高农村的购买力，产生农民增收的乘数效应。

（3）农业内部增收

当前农业收入仍是农民收入的主渠道，农业增收的根本路径在调整农业结构。

3.农业可持续发展

从各个阶段的农业支持目标演化来看，协调生产与环境之间的关系，实现农业可持续发展，一直是农业支持的最终目标。

（1）重视人力资本培育

舒尔茨指出的：“农民的技能和知识水平与其耕作的生产率之间存在着有力的正相关关系。”^[2]农民的人力资本决定了农村发展的质量，因而人力资本对农业可持续发展具有深远影响，而农村义务教育状况、农业职业教育状况、农民科技培训状况都是农村人力资本的重要体现。

（2）推进农业合作化

在制度约束的前提下，我国农业还受到资源的刚性约束，由此可以预见分散的小规模经营仍将在我国存在较长的时间，这在诸多方面同现代农业难以匹配对接。而农业合作组织为这两者提供了一个契合点，使分散的农户能通过合作组织进入市场竞争，规避了原有的矛盾。

（3）农村金融创新

农村金融是我国现代农业发展不可缺少的力量，在促进其发展的过程中，既要通过创新支持新型农村金融主体，也要通过法律规范其行为和责任。进一步将农村政策性金融、农村商业金融和农村合作金融联合在一起，组成新型的农村金融支持体系。

（4）提升农业科技水平

农业科技水平影响农业发展的进度和农业综合生产力。提升农业科技水平有两条路可走，首先，持续增加农业科研投入，刺激更多的农业产出，不断提高科研投资强度，保障对公共资源的有效配置，保证了农业的增长。其次，加快农业科技创新，提升农业科技成果的转化率。

（5）农业生态保护

农业生态环境是经济发展的生命线，关系着农业发展和人类的生存。农业生态保护就是要保护自然环境、农业资源，改善农业生态环境。在今后农业发展的实践中，国家需要加大生态环保的宣传教育和培训，加强环境监测体制的建立，甚至加大环保科技产品的研发，不断提高农业生态环境的质量，以期达到发展可持续农业的目的。

（三）农业支持政策体系目标系统

依据以上核心目标和分层目标的不同性质和层次，将其归纳到相应的位置，从而得到完整的农业支持政策体系的目标系统（见图2-1）。

图2-1　农业支持政策体系目标系统

图2-1　是一个由核心目标和分层目标组成的二级目标体系。其中，现代农业发展、农民增收、农业可持续发展位于一级目标层次，是整个目标系统的基础、核心和灵魂。其他12 个分层目标细化了一级目标的内容，是农业支持政策体系的直接作用对象。这个目标瞄准系统还需要达到：第一，两个目标层中的项目是一个有机整体，第二级目标项目不过是对核心目标的路径细化；第二，第二级中的项目与第一级之间存在的不是单一的对应关系，往往一个具体的分层指标可以同时支持多个目标项目，如农村基础设施供给的增加不仅有助于农民增收，也有利于现代农业发展和农业的可持续化。