中国城镇化问题的原因分析

中国城镇化建设问题是伴随城镇化发展而出现的一种必然现象，其出现不是以个人的意志为转移的。城市病呈现出倒“U”形的升降规律，可以分为隐性城市病阶段、显性城市病阶段、暴发城市病阶段和城市病康复阶段。

第一阶段：隐性城市病阶段。城镇化水平在10％—30％的初级缓慢阶段，农业经济依然占主导地位，城市工业发展的资金短缺，城镇化的动力不足，城市规模小、数量少，而且，城市系统简单、功能比较单一，但能够维持城镇化的低速运转，城市病处于隐性状态。

第二阶段：显性城市病阶段。城镇化水平在30％—50％的加速发展阶段，农村劳动生产率提高，农村出现大量的剩余劳动力，农村城镇化的推动力增强；城市工业快速发展，城市经济占主导地位，城镇化的拉动力也在增强。在“农村推力”和“城市拉力”的作用下，带动了城镇化的快速发展。在这个阶段，城市人口急剧上升，城市数量急剧增加，城市规模急剧扩大，对城市系统和城市功能的需要日益复杂。在此背景下，起步阶段的城市系统与功能已越来越不适应城市人口增加和城市规模扩张的需要，以交通拥挤、住房紧张、基础设施严重不足为病症的“城市病”显现出来。同时由于城市管理者把精力和目标放在经济建设上，忽视了社会效益和生态效益，城市居民的民生需求和环境污染也日渐显现。

第三阶段：暴发城市病阶段。城镇化水平在50％—70％的加速发展阶段，也是城镇化的基本实现阶段。这是城镇化的一个革命性的阶段，标志着一个传统的农村社会开始转变为一个现代的城市社会。在此阶段中，城市产业结构发生了革命性的转型，城市规模继续扩大，城市数量仍在增加，城市系统与职能由单一化向趋复杂化和多样化完善和转化。但在这一社会性的变革中，政府管理者对城市和人口的管理观念、方式、手段均还停留在传统社会；被管理者的思想、观念、行为方式等也基本上习惯于传统的管理方式。从城市发展的效益来看，由于整个社会的经济实力还不强大，且全社会的目标都集中在经济效益上，在此阶段人们尚不愿意付出一定的经济效益代价来实现必要的生态效益和社会效益，管理者资源和环境的宏观能力十分脆弱。因此，管理者面对许多新问题束手无策，而被管理者则面对管理者的治理无方而无可奈何，由此双方往往发生冲突，从而使“城市病”全面暴发。

第四阶段：城市病康复阶段，也是城镇化的完成阶段。城镇化水平达到70％以上，第三产业成为城镇化的主要后续动力，城镇化主要表现为内涵提高，即城市现代化。随着城市功能的完善，城市系统开始进入良性循环。同时由于城市水平高，使得大、中、小各类城市协调发展，地区间的不平衡大大缓解，城市间的交流日益频繁，从而增强了城市的辐射力，人口不再向大城市和特大城市聚集，城镇的空间形态逐步形成相互交叉渗透的“网”状结构，城乡之间的界限完全消除。正是由于城市系统的良性循环和城乡界限的消除，从而使“城市病”得以康复。⁽²²⁾

造成中国城镇化发展问题的原因很多，主要包括主观认识方面的误差和客观条件的限制两个方面。总的说来，可以归纳为以下四个方面：

把新型城镇化等同于城市建设。新型城镇化主要解决的不是城市建设水平和质量提高的问题，而首先是就业、环境、社会保障、产业发展等问题。然而，很多地方领导片面地认为楼房高了、广场建了、草坪有了、马路宽了就是新型城镇化。谈起城镇化，重点只在于城市建设花了多少钱，城市面积扩大了多少，城市面貌漂亮了多少。一提到新型城镇化，就把它理解为城市自身的规划、建设和管理，当作城市自身的美化、绿化和亮化。

一些城镇化脱离本地实际，有的城镇为了抬升房价，不遗余力地建设大广场，严重破坏了古城的传统文化和特色景观。2002年，福州市知名文物学者曾意丹请时任福建省省长的习近平为其所著《福州古厝》作序，习近平欣然同意，其中写道：“现在许多城市在开发建设中，毁掉许多古建筑，搬来许多洋建筑，城市逐渐失去个性。”过分注重城镇形象，忽略城镇基础设施建设，为了塑造城镇的形象，热衷于建造大广场、大草坪、宽马路、超标准的政府大楼。城镇该修的道路没有修，供水、供气设施严重滞后，排水设施严重不足，下水管道、污水处理设施非常短缺。引进一些严重污染城镇环境的工业项目，致使城镇环境恶化。

有的地方城镇化搞了大量脱离实际、劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”，形成了严重的债务。在制定和实施城镇化战略过程中，少数城镇管理者群众意识淡薄，不顾广大群众的正当权益，纯粹为了个人“政绩”和提拔升级而大搞面子工程。一些城镇管理者好大喜功，不顾当地经济实情、居民生活水平和就业能力，盲目攀比，扩城建区，劳民伤财。此外，还有的地方专注于土地经营收益，对于失地农民存在的就业、社会保障等亟待解决的事情却较少关注，有的甚至在土地征用中不惜侵害农民权益，在城镇拆迁中不惜侵害居民利益。

把新型城镇化的内容简单归结为增加城镇户口居民。新型城镇化必然要求放开户籍的歧视性限制，把农业户籍人口转为城镇人口。但是一些地方单纯通过“突击批户口”来提高当地城镇化率的做法，对于中国的城镇化进程而言是毫无意义的。近年来，尽管一些城市取消了入城门槛等限制，却没有吸引到很多农民进城。这不仅因为城市工作不稳定、社会保障不健全让农民不愿轻易放弃土地，城乡户口利益剪刀差的缩小也是重要原因。在市场经济条件下，“农转非”对农民而言，其背后的福利性已经变得模糊不清了，还不如农村户口实惠，比如承包土地转包后的稳定收益、能够建造别墅的宅基地等等。当农民在处理成本、报酬和风险的时候，他们是善于计算的经济人；当他们走进涉及个人小型分配资源领域时，他们则是小微企业家。新时期的农民已经从不断的利益损失中获得了经验，他们要全面比较和仔细衡量自己以及家人在城市生活的成本和收益。

片面认识城镇化发展的动力机制。改革开放40年的实践证明，城镇化的健康有序发展需要政府和市场的双轮推动。但有的地方政府习惯于传统思维，过分看重和依赖政府部门的“推力”，仍然沿用计划经济的方法，如强制规定农民的新住宅只能建在城镇上，甚至动用行政力量来推进城镇化。这种可怕的做法不仅严重违背了城镇化发展的自身规律，而且极大地伤害了农民的利益和感情。有的地方政府则错误地认为只要经济发展了，新型城镇化水平就会自然而然地提高，城镇化应完全依靠市场去推动。对城镇化放任自流，必然导致城镇化的无序发展。

体制原因是影响中国城镇化水平的主要因素。改革开放以来，中国社会经济条件发生了翻天覆地的变化，但是城乡体制并没有得到相应的改变，依然制约着中国城镇化的发展，致使城镇化水平低下。

户籍制度已越来越不适应新的经济社会环境，严重阻碍了中国城镇化的进程。其弊端主要表现为以下两个方面：

1．城乡分割的户籍管理制度阻碍了劳动力的自由流动，限制农村人口向城市迁移，使大量的劳动力被束缚在土地上成为农村剩余劳动力。

2．土地制度的影响。中国的土地制度自新中国成立以来进行了一系列的改革。1978年改革开放时，中国对农用土地推行了家庭联产承包经营制。从20世纪80年代末起，开始尝试土地有偿使用的土地制度改革，取得了一定的成绩。然而，中国土地流转制度、土地收益分配制度、乡镇企业用地制度仍不完善，现有的土地制度仍然不能适应中国城镇化发展的新形势。

人到城市工作，但户籍依然保留在乡村。中国城乡二元结构有着独特的运行机制，这种机制是以户籍制度为中心的。尽管中国颁布了一系列消弭城乡差别的政策，但作为一个稳定的运转系统，二元结构仍然存在和延续着，附加了大量城市福利的户籍制度并没有改变。中国城乡发展不协调主要体现为城乡二元结构凸显。中国城乡二元结构由来已久，缩小城乡差距一直是中国经济发展的重要目标。

户籍登记以“农业户口”和“非农业户口”把中国公民划分成标志鲜明的两个类别，不能随意转换。所以，户籍制度作为城乡二元结构的基础条件，它起的就是墙的作用，或者说“强有力的闸门作用”⁽²³⁾。一个人在闸门的这边还是在闸门的那边，是农业户口还是非农业户口，决定了他（她）是否能够享受国家提供的社会保障。市民从出生开始，他们的衣食住行、生老病死等均被纳入城市的社会福利和保障体系之中。没有城市户口就不能在城市就业和生活。⁽²⁴⁾这种户籍制度使城市人口的就业及社会福利保障制度保持稳定。

中国城乡之间不仅存在户籍二元性，还存在收入、公共服务和社会保障等收入和保障二元性，以及土地、资本、劳动力要素二元性等。从城乡收入看，1978年农村改革开始时，中国城乡居民收入差距为2.37∶1；农村改革首先使广大农民得益，城乡居民人均收入差距迅速缩小，到1984年城乡居民人均收入差距已缩小到1.71∶1，接近世界多数国家1.5∶1的水平。1985年起，随着改革的重心逐步转移到城市，城乡居民收入差距又重新扩大起来，2009年城乡居民人均收入比是3.33∶1，2012年是3.1∶1。随后城镇和农村居民收入比值不断缩小，2014年城镇居民人均可支配收入为28844元，农村居民人均可支配收入为10489元，比值为2.75∶1。2015年城乡居民收入差距进一步缩小，城乡居民人均收入倍差为2.73，比上年缩小0.02。⁽²⁵⁾近年来，国家虽然加大了对农村交通、通信、教育、文化、卫生等基础设施建设的投入，明显提高了农村公共服务水平，但长期形成的城乡公共服务二元结构并没有从根本上得到改变。

二元结构导致的农村与城市的经济差异进而引发了农村人口涌向城市，而二元体制却为这种人口的乡城迁移设置了诸多障碍。农村迁移人口虽然可以在城市工作，但是，他们无法平等地享受城市提供给城市居民的优质公共资源，农民工就业难、看病难、子女上学难、购房难等一系列生活难题把他们拦挡在城市的无形围墙之外。这些困难造成农民工向上流动机会的稀缺性，很难通过自己的努力改善自己的社会经济地位，实现向上的垂直流动。因此，他们不可能在城市长久定居下来，城市常常是他们工作转换的一个暂住地，他们的根还在家乡。城乡分割的户籍管理制度提高了农村人口向城镇转移的成本，使其不易实现向城镇转移。

农村合作医疗制度也很难与城市职工医疗保险相提并论，后者能够满足职工的基本医疗需要，而前者却不能。农民的住房是由农民自己修建的，而城市居民则是通过政府或企业直接投资建设或更新改造住房，分配给城镇居民租住。城乡之间的教育条件也有很大的差别。因此，农民工在城市中往往只能居住在租金低廉的城中村或棚户区，形成城市的边缘化人口。他们的抗风险能力很差，因此，他们不会轻易放弃自己在家乡的±地，当遭遇疾病或失业等风险时，家乡的宅基地将会成为他们最后的避风港。

科学规划是城市高标准建设和高效能管理的前提。2014年2月，习近平考察北京市规划展览馆。在他看来，考察一个城市首先要看规划，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。规划先行的理念一直贯穿于他城市建设的思路中。2002年，在浙江工作的习近平赴金华市调研时曾谈到“城市规划是城市建设的龙头”。

在中国城镇化的实践中，有的地方不重视规划的先导作用，边建设边规划，甚至先建设后规划；有的地方城市规划缺乏战略前瞻性，规划获批之日即是落伍之时；有的城市政府一换届，规划立即被改，使得本应着眼于长远的规划，缺乏了连续性和权威性，人为地导致更大的无序和混乱。很多城市规划中“重地不重人”，更多的是重视经济增长目标，关注城市规模的扩大和城市空间的扩张，忽略了城市空间布局的优化和城市基础设施、公共服务设施的合理配套。有偿转让土地使用权，带来了房地产业和开发区建设的过热发展，往往忽视了人的基本需求，忽视城市公共服务设施的匹配，直接导致了人口拥挤、交通拥堵、资源短缺、环境污染和房价高企等城市病的产生，城市公共资源建设滞后于城市规模的发展，不能很好地满足大量迁入人口的需求。

注重增长速度，忽视增长质量。中国的社会主义建设常常受到急于求成、急躁冒进、脱离实际、夸大了主观意志和主观努力的作用的干扰，企图通过大干快上，“一日建成罗马”。在城镇定位、城镇职能、城镇规模、城镇结构、城镇规划、城镇经济与社会协调发展方面都存在着许多认识偏差，不是片面强调发展大城市，就是片面强调发展小城镇；过分注重城镇的综合性，忽略城镇的协作性和专业性，从而造成各层次的城镇之间产业联系不畅，使城市的正常功能不能充分有效地发挥出来。城镇间产业结构雷同，重复建设现象严重，致使很多城镇的产业在市场竞争中被淘汰，城镇因为缺乏产业支持而失去活力。

规划缺少衔接。中国的新型城镇化规划体系包括发展规划和空间规划两部分。空间规划包括国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划。这些规划分属于不同的行政部门，它们之间有很多重叠和交叉之处，有时相互制约甚至产生矛盾，在现实工作中很难充分发挥各自的空间调控职能。习近平曾较为系统地提出要注意城市规划的整体协调，“不仅城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划和专业规划要搞好衔接，而且城市规划要与国民经济和社会发展中长期规划、产业发展规划、土地利用总体规划和重大基础设施规划相衔接”。

城市追求GDP的增长速度，忽视以人为本的发展。长期以来，GDP是中国评价考核城市发展的重要指标，也是考核城市管理者工作成绩的重要指标，“唯GDP论”直接导致城市发展走上规模扩张之路。城市有两个基本功能，一个是经济功能，另一个则是生活功能。过分强调经济功能，就会导致所有的行为都围绕GDP运转，怎么赚钱怎么做。在一味单纯追求发展的前提下，城市的生活功能就会被忽视，为了招商引资，甚至不惜一切代价。一些城市存在污染企业而当地政府却疏于管理，其主要原因就是这些企业是当地政府的纳税大户，能带动GDP的增长。经济发展是为了改善人的生活，但如果过分强调经济发展，就会忽视人文关怀，影响居民的生活质量。追求GDP的增长速度，往往就会忽视城镇发展规律，超越经济发展阶段和资源承受能力，提出不切实际的城市发展目标；往往忽视城市的环境保护，为了任期政绩和局部利益，不惜牺牲环境效益，对城市资源进行过度开发，制造形象工程、政绩工程，这也就导致了快速发展的经济与有限的能源两者之间的矛盾，从而导致环境污染严重、生态恶化、资源短缺，国家为此将付出巨大的城市化成本，城市的可持续发展难以为继。

(1) 《我国农民工总量增至28171万人》，《农民日报》2017年4月29日第1版。(www.xing528.com)

(2) 参见《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201606/t20160601_241070.html。

(3) 叶檀：《甩卖土地不能带来优质的城镇化》，《解放日报》2013年7月1日第9版。

(4) 胡鞍钢：《中国特色城镇化新在何处—“四化”同步破解“四元结构”》，人民网，2013年2月6日。

(5) 《城镇化四大误区：从GDP崇拜到城镇化率崇拜》，《瞭望新闻周刊》2013年第21期。

(6) 《城镇化路向何方》，《黑龙江日报》2013年3月20日第6版。

(7) 《让农民过上城里人的日子　潜江力促城乡统筹发展》，荆楚网，2015年3月19日。

(8) 纪睿坤、葛逸瑶：《2016北京楼市展望：上涨动力十足　成交难现显著增量》，《21世纪经济报道》2016年1月6日第8版。

(9) 于猛：《城市为谁而建》，《人民日报》2012年12月3日第17版。

(10) 林梅：《转型期城镇化道路的特点》，《学习时报》2012年8月6日第4版。

(11) 《男比女多3363万》，《北京晨报》2016年4月21日第A4版。

(12) 王宗萍、段成荣：《新生代流动人口的现状、困境及对策》，《人民论坛》2015年第36期。

(13) [英]诺南·帕迪森：《城市研究手册》，郭爱军等译，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第204页。

(14) 《2016年农民工监测调查报告》，中华人民共和国国家统计局网站，2017年4月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html。

(15) 《讨薪集体跳楼 28名员工为追回血汗钱齐站楼顶》，中国广播网，2015年8月11日。

(16) [美]塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活·读书·新知三联书店1989年版，第257页。

(17) 莫之许：《即将到来的城市内战》，《经济学人论坛》2011年第6期。

(18) [美]安东尼·奥罗姆：《政治社会学—主体政治的社会剖析》，张华青等译，上海人民出版社1989年版，第206页。

(19) 张祝平：《新生代农民工的生存状态、社会认同与社会融入：浙江两市调查》，《重庆社会科学》2011年第2期。

(20) 吴鹏森：《中国刑事犯罪60年：犯罪与社会的互动——兼论当代中国犯罪历史分期》，《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2012年第5期。

(21) 汪东升：《流动人口犯罪及其防治理念》，《犯罪研究》2013年第2期。

(22) 周加来：《“城市病”的界定、规律与防治》，《中国城市经济》2004年第2期。

(23) 郭书田、刘纯彬等：《失衡的中国—城市化的过去、现在和未来》，河北人民出版社1990年版，第31页。

(24) 刘应杰：《中国城乡关系与中国农民工人》，中国社会科学出版社2000年版，第63页。

(25) 《2015年居民收入增幅“跑赢”GDP增速》，中央政府门户网站，2016年1月19日，http：//www. gov.cn/zhuanti/2016-01/19/content_5034302.htm。