中国城镇化建设的挑战与对策

1．城镇化水平低于经济和工业化发展水平

城镇化与经济发展水平之间呈正相关关系，两者是同步的。从世界经验来看，当一国（地区）人均GDP超过3000美元时，其城镇化率会超过50％，达到55％左右。2014年中国人均GDP已达到7500美元左右，2015中国人均GDP约合8016美元。中国的城镇化率增长率也远低于GDP增长率和非农产业增加值增长率。经过40年高速增长，中国经济体量已今非昔比。从经济总量看，中国目前已成为仅次于美国的第二经济大国。从发展速度看，中国经济以世界少有的年均接近两位数的增长速度高速发展，创造了经济增长的“中国奇迹”。但是中国的城镇化水平却远远落后于经济发展水平。

2．户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率

城镇化率，也叫城镇化水平，或者常住人口城镇化率，一般是城镇常住人口（包括在城镇生活的农业户籍人口）占总人口的比重；户籍人口城镇化率是拥有城镇户籍的人口占总人口的比重。

改革开放以来，中国城镇化进程快速推进。2016年1月，国务院印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，指出2015年中国城镇化率达到56.1％，城镇常住人口达到7.7亿。“十二五”时期，中国城镇化率年均提高1.23个百分点，每年城镇人口增加2000万。从城市规模看，中国已有653个城市，城区人口超过100万的城市已经达到140多个。人口城镇化率提高到50％以上，达到世界平均水平。

2016年4月19日，由国家发展和改革委员会组织编写的《国家新型城镇化报告2015》在北京发布。报告显示，虽然2015年中国城镇化率达到56.1％，但是户籍人口城镇化率仅为39.9％，两者之间存在着16.2个百分点的差距。同时，2016年的《政府工作报告》提出，到2020年，常住人口城镇化率达到60％、户籍人口城镇化率达到45％。这说明中国农业转移人口市民化速度已大大落后于城镇化速度，也预示着未来城镇化道路将面临更多挑战。即使是这样的城镇化水平，中国城镇人口占总人口的比重仍然存在很大的“虚高”成分。

城镇人口历史性地超越了农村人口，中国社会结构正在发生深刻变化。中国城镇化的外部条件和内在动力正在发生深刻变化，必须走以提升质量为主的转型发展之路。

3．农村地区“被城镇化”，农村人口“被市民化”

20世纪90年代中国许多地、县改为市后，将大量周边农村划为市区，同时大中城市为了实现城市空间扩张，也将大量郊区县归并为市区，但这些被划归为市区的农村，有相当一部分并没有实现城镇化，这里的基础设施和公共服务依然是农村水平，农民的生活消费方式也没有发生实质转变。

2016年全国农民工总量达到28171万人，比上年增加424万人，增长1.5％，增速比上年加快0.2个百分点。本地农民工11237万人，比上年增长3.4％，增速比上年加快0.7个百分点。⁽¹⁾

由于户籍限制，他们既无法真正享受城镇化成果，又被统计为城镇人口。如果仅仅扣掉进城务工农民人口数，中国的城镇化率就会大幅下降，这些人在很大程度上享受不到城镇户籍人口所能够享受到的市民权利和公共服务。这说明中国的城镇化质量不高，统计数据反映出中国城镇化水平内涵不够充实、基础不牢固的特性。实际上，这类人口被统计为城镇人口并没有带来真正的需求增长，因为中国城镇的基础设施和公共服务体系建设是很少考虑农民工进城因素的，同时进城农民工的消费结构也无大的变化。

4．多数农民工无市民待遇

中国被纳入城镇常住人口统计的2.74亿农民工及其家属，在就业、教育、医疗卫生、保障性住房等方面与城镇户籍居民相差甚远。一些地方反映，地方政府缺乏为农民工提供公共服务的相应财力，中央财政缺乏相应的支持激励政策。

2015年末中国参加城镇职工基本养老保险人数为35361万人，其中农民工人数为5585万人，占比15.79％，比上年末增加113万人；中国参加工伤保险人数为21432万人，其中参加工伤保险的农民工人数为7489万人，占比34.94％，比上年末增加127万人；中国参加城镇基本医疗保险人数为66582万人，其中农民工人数为5166万人，占比7.76％，比上年末减少63万人；中国参加失业保险人数为17326万人，其中农民工人数为4219万人，占比24.35％，比上年末增加148万人。⁽²⁾农民工基本不能享受廉租房和经济适用房，也没有住房公积金制度。

城镇化，不能单纯理解为高度膨胀城市市区人口、建造大城市和超大城市市区，也不能简单地理解为市区面积不断向四周呈面形无限扩展。一些地方借推进城镇化之名，盲目追求城镇化速度和城镇化率，大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成很多“空城”，占地过多。

2000—2011年，中国城市建成区面积增长76.4％，远高于城镇人口50.5％的增速，城镇建设用地年均增长110万亩以上，但开发强度普遍偏低，工业用地容积率一般只有0.3—0.6，而发达国家和地区一般在1以上。⁽³⁾

按城镇人口占总人口的比例计算，中国的城镇化率从1980年到2010年增长约30个百分点，年均增长1个百分点。欧美资本主义国家英国、美国、法国的城镇化，在从20％左右增长至50％水平，分别大致经历了100年、60年和65年，而中国从20％到50％则仅用了30年。⁽⁴⁾

尽管中国的城镇化速度相对于欧美等发达国家增长很快，但与日本、韩国、拉美等快速城市化的国家相比则显得较为一般。

1．从GDP崇拜到城镇化率崇拜

尽管“人的城镇化”已经成为共识，但各级政府部门最看重的还是城镇化对扩大内需的GDP拉动作用。

当前，扩大内需的最大潜力在于城镇化，这个判断无可厚非。但对此一定要清楚，城镇化的第一目标是农业人口合理有序稳定地向城镇集中融合，拉动投资、拉动消费和带动经济增长是城镇化第一目标顺利实现过程中的伴生现象和影响结果。如果各级政府在城镇化推进中把扩大内需变成追逐的首要目标，新型城镇化道路有可能再次落入追逐GDP增长的“陷阱”。

不少地方政府提出的目标都是“全域城市化”，甚至有官员提出“不干农业，消灭农村”的极端论调。同时，在没有搞清楚国外城镇化率的口径和方法的情况下，不少学者也纷纷发言：“发达国家的城镇化率80％以上，我们才多少？还有很大空间。”这种城镇化率崇拜的发展思路完全脱离了中国现在和未来的现实国情，将造成比GDP崇拜更具破坏性的恶果。

中国农业人口规模庞大是中国区别于其他国家的基本国情。当前，在城镇化率已超过50％的情况下，农业人口仍有6.7亿人。相比较，英国、巴西同一城镇化水平时期，农业人口仅分别为1300万人和4500万人。即使到2030年，城镇化水平若达到65％，中国从农村需要转移的人口将达3亿左右，仍有相当于美国和俄罗斯两国人口总和的约4.5亿人生活在农村。⁽⁵⁾

城镇化是一个历史过程，没有捷径可走。中国的城镇化道路，不仅是与工业化相互适应、相互推动的过程，而且是与农业现代化相互支持、协调发展的过程。中国的城镇化，不应是削弱农业、剥夺农民、凋敝农村的过程，而应当是加强农业、富裕农民、繁荣农村的过程。这也是中国城镇化能否健康可持续发展的关键之一。

2．片面注重城市规模扩张

一些地方热衷于大规模的城市建设，大拆大建，把城镇的公共设施投入用于行政办公中心等形象工程，重视政绩效应和视觉效果，忽视城镇居民特别是外来务工人员的基本就业及社会保障需求。城镇面貌短期内改观，然而体制和政策方面却漏洞百出，导致城镇化发展中最为重要的人口城镇化的目标被忽视。

盲目“造城运动”致城镇化效率低下。一些地方大张旗鼓进行城镇化，建超高层写字楼，大搞“城市综合体”，有的则以加速城镇化进程为幌子，以建设工业园区为名，以获取土地出让收入及相关税费为目的，大搞扩城、造城运动。不少地方采取“摊大饼”的方式推进城市化，把各种产业都堆在大城市里面，搞“造城运动”。结果不论城市建设还是城市运营，都效率低下，使城市化和工业化受到了成本过高的阻碍。

过去主要靠高投入、高消耗、高排放的工业化、城镇化发展模式难以为继，必须走以提升质量为主的转型发展之路。

3．盲目建设新城新区

有的地方推动城镇化，注重建新城，却不考虑市场问题。当新的城镇建好之后，却成为无人居住的“鬼城”。内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什新区、安徽省滁州市南谯区的大雄华东农贸食品城和云南省呈贡新城等就是突出的例子。如果将城镇化当作大搞“造城运动”的手段，结果可能新城涌现了，但农村衰落了。如果将城镇化作为发展房地产的手段，结果可能房价起来了，但内需下去了。

一些地方以城镇化为名，行扩建新城的冲动，这种新城模式过多过大过滥，在竞争条件下很难实现规划目标；也没有那么多的高素质产业和高素质人口作支撑，将造成政府财政压力增加，风险逐渐显化；冲淡了中央城镇化战略解决人口城镇化问题的初始目标。这些偏差具体表现在：

（1）靠“盆景”盖楼，好看但却难以为继

某些地方热衷于打造城镇化样板，形成供人参观的“盆景”。这些地方的城镇化“经验探索”，不是在基层现实复杂情况中闯出来的，而是集中了大量资源堆积出来的，尽管表面起“示范”作用，实际上却难以为继。

政策大量倾斜造“盆景”也开始出现。根据2015年3月30日华商网《陕西小城镇建设加快探索　宝鸡模式迎风而生》报道，陕西一个镇是2011年启动建设的30个重点示范镇之一，享受1000亩土地增减挂钩指标“特殊政策”。1000亩用地指标除了在安置进镇农民之余，还能拿出土地通过招拍挂进行商业开发，为城镇建设筹钱。要是没这一“特殊政策”，镇上新区就没有资金来源。这种方式别人想学学不了，因为每个镇都整理出1000亩用地指标是不可能的。在一些经济落后的“穷镇”，不具备打造“盆景”的经济实力，就制作“只能看不能用”的豪华沙盘，以此展示“成就”和规划。实际上，这样的沙盘近几年各地竞相打造，一个50平方米的沙盘需要200万元，为的就是“树形象”。

一些地方领导干部干什么都喜欢打造“盆景”，不是集中力量办大事，而是集中力量树典型，大价钱搭建的“盆景”只能供人参观，难以持续，更难以推广复制。

（2）靠“数字”造城，图政绩却伤民利

有些地方把城镇化率作为干部升迁考核指标，片面强调本地区城镇化率是多少，跟全国相比还相差多少个百分点，还有多少潜力可挖。一些地方到处是农房被拆后的残垣断壁，外围长满了荒草，附近却立着这里将要建设新区的规划展板。由于新居尚未修建，这里的村民只能通过投亲靠友、租房等方式临时过渡安置。

部分地区把农村变成城镇社区，使得平原地区出现有的农民要跑十几里路种地，骑着摩托车挑大粪；山区出现有的农民早上天不亮就起床去种地，回来还要举火把，给他们带来极大的不便。经过整村搬迁改造的山西省某村村民化正荣说，整村搬迁改造后，他每天都要坐企业免费提供的中巴车去田里种菜，来回需要将近3个小时。⁽⁶⁾

（3）靠“押宝”推进，图省劲隐藏风险

一些经济发展相对落后地区，推动城镇化面临巨大的资金缺口。在这种情况下，不少地区依靠单一企业甚至企业家个人推动城镇化进程，政府职能缺失，暗藏很大风险。

湖北省潜江市熊口镇依托潜江市华山水产公司，对镇内赵脑村进行迁村腾地、土地流转工作，并将该村整村2228人全部迁入集镇。此次整村搬迁工作主要集中在两个方面：一是公司投资1.5亿元建设农民公寓，农民可以根据拆迁楼房面积进行置换。二是土地流转后将集中建设养殖基地，安排村民就业，剩余农民可以进入水产公司工作。⁽⁷⁾除了全镇、全村的生存都依靠一家企业引发的担忧外，也有企业提供的“免费面包”暂时给了老百姓实惠，但却不能持续。

一些地方将大部分居民搬迁出来。虽然房屋铺设了瓷砖，安装了抽水马桶，但随处可见的依然是斑驳的长木凳、扁担、缝纫机等农家用品。村民面对这样的城镇化，担心老房子给了企业，已经搬不回去了，万一企业出现问题，就没有了农业生产收入来源，将会产生生计问题。

近年来，中国一些特大城市规模无序扩张，人口压力过大，资源环境承载能力已超过极限，环境污染、居住拥挤、交通堵塞、房价高企等“大城市病”凸显。此外，一些地方盲目追求城镇化率，忽视城市综合发展，阻碍经济结构的升级，导致城市病。

一是“住房难”问题。住房是人口在城市的落脚点，近几年房价飞速上涨，特别是在“一线”城市，房价大幅度上涨，这给城市的中等收入群体带来极大负担，也加大了外来人口进入城市的成本。2015年，北京纯商品房住宅成交均价达到近3万元每平方米。2010年北京市职工年平均工资50415元，2015年为85038元。由于不同行业之间收入差距扩大，有接近70％的普通职工年工资收入低于3万元。⁽⁸⁾也就是说一个普通收入居民如果仅靠自己的工作，买一套四环以内80平方米的房子，不吃不喝需要50余年的时间。

二是“上学难”的问题。为所有年龄段的青少年儿童提供免费的义务教育是政府的一项基本职责。目前中国学前教育的供给总量严重不足，政府举办的公立幼儿园更是属于稀缺资源，就是本地户籍的居民的孩子也很难获得进入公办幼儿园的机会。小学、中学都面临类似的问题，由于教育资源配置不均衡，很多城市“择校”问题非常严重，这给城市居民造成了很大的经济和心理负担。外来务工人员子女的教育问题更是严重，除了一些孩子进入当地的小学就读外，大部分孩子在条件极差的外来务工人员子弟学校就读，或者处于失学的状态。

三是“看病难”的问题。“看病难”主要表现在城市的大医院就诊难。城市“看病难”一方面是因为外来人口大量流入，导致原有的按照城市户籍人口配置的资源满足不了居民的需求，另一方面是因为资源的配置不公平。以北京为例，北京市有“三甲”医院52所，其中分布在城区（指城八区）46所，郊区（指通州、顺义、昌平、大兴） 6所，山区（指门头沟、房山、平谷、怀柔、密云、延庆）0所。如果进一步分析，北京城区46所“三甲”医院中，大部分分布在四环路以内。近郊区聚集了大量从中心城区搬迁过来的人口和外来常住人口，而无一家“三甲”医院，这根本满足不了当地居民的就医需求。

四是“交通拥挤”的问题。这在一些大城市已日益严重，并且有向中等城市蔓延的趋势。2014年全国上班族平均上班距离为9.18公里，平均上班时间为28分钟。其中，全国公交上班平均距离为9.75公里，平均上班时间为32分钟；全国驾车上班平均距离为8.11公里，平均上班时间为23分钟。北京、上海、广州、深圳四大城市的上班距离及用时居于前10名。其中，北京以平均距离19.20公里、平均用时52分钟居首，其中平均距离是排名第50位的汕头市的3倍多。而上海以平均距离18.82公里、平均用时51分钟位列次席，广州以平均距离15.16公里、平均用时46分钟居第5位。公共物品和公共服务的供给不足，严重影响了城市的可持续发展与和谐城市建设，也大大降低了城市化的质量和水平。

2014年9月5日，中秋节小长假将至，深圳全城大堵车。深南大道东西双向车道大塞车，路面几成停车场。

五是“高消耗”问题。2015年4月7日中国能源网报道，中国国内生产总值占全球的12.3％，却消耗全球21.5％的能源。城镇消耗了大部分能源。据统计，中国城镇人均生活能耗是农村人均水平的1.54倍；城镇单位建筑面积能耗是农村地区的4.52倍。国内城市的能耗率远远“领跑”于全国的城镇化率。

除“高耗水”外，中国城镇化“高耗地”也十分突出。长期以来，由于发展理念偏差、规划设计不当、征地成本过低等因素，各城市普遍存在“摊大饼”、建设用地利用低效等问题。在大力推动城镇化过程中，部分中小城市和小城镇兴起了新一轮建设高潮，但一些地方仍在按照“摊大饼”的思路进行发展。

一些城镇新区占地面积较大，工业园区的厂房普遍只有一层，很少见到多层的厂房，一些企业厂区内的土地并没有完全建起厂房及配套设施。为了降低生活开支，一些工人甚至在厂区内的空地上种上了蔬菜，过上了部分“自给自足”的生活。为扩展城市建设空间，有的城市实施潜藏生态风险的“推山造城”。数据显示，2010年中国城市人均建设用地高达133平方米，大大超过西方发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。中国人民大学公共管理学院教授叶剑平等专家认为，中国现阶段的城市发展多采用低密度、分散化“面状扩张”的方式，城市规模和占用土地面积迅速扩大，土地的城镇化已明显快于人口的城镇化。据统计， 2000年至2010年全国城镇建成区面积扩张了60％以上，远高于城镇人口的增长速度，同期人均建设用地133平方米，超过国家规定限额的30％。⁽⁹⁾(www.xing528.com)

在超额占用城市建设用地的背景下，城市用地的产出效益依然低下。数据显示，2000年，北京和上海每平方米土地产值分别约为5770美元和9003美元，而日本东京、中国香港的地均国内生产总值在1996年就分别达到了98524美元、80924美元，是北京、上海地均产值的9—17倍。⁽¹⁰⁾

随着中国从计划经济体制向市场经济体制转轨，大量农村人口走出家门，到城市务工经商。与发达国家不同的是，进入城市就业的农村人口，并没有真正融入城市，而成为游走在城市与农村之间的边缘群体。国家统计局2016年发布的2015年全国1％人口抽样调查主要数据公报显示，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上人口为29247万人，同第六次全国人口普查相比增加3108万人，增长11.89％，人口流动性仍在增强。⁽¹¹⁾流动人口作为一个群体，其内部的结构正在发生重要变化，其中最引人注目的是新生代流动人口规模的急剧增加和份额的大幅提升。

相对于老一代农民工群体，新生代农民工群体的融入意愿更加强烈。截至2014年年底，中国流动人口数量已经达到2.5亿，比2010年增加13.1％，比2005年增加69.7％。在流动人口快速增长的过程中，最为引人注目的，无疑是新生代流动人口。⁽¹²⁾2010年出台的中央一号文件明确要求要采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工和流动人口问题。当前以农民工为主体的外来流动人口在城市的融入程度较低，被排斥在城市社会和各种制度、体制之外，不能享受与城市居民同等的国民待遇。农民工被日益边缘化与隔离，形成了城市社会中的新“二元”结构。

1．城市内部的阶层居住隔离问题

居住隔离是西方国家城市化过程中的一大特点，西方国家城市内部的居住隔离大多基于种族、宗教、社会阶层等方面的差异。1872年，在对英国曼彻斯特工人阶级的生活状况进行调查的基础上，恩格斯提出了资产阶级与工人阶级居住的隔离问题。隔离是指一个群体或阶层中与其他群体或阶层没有社会接触，也指一些少数民族群体由于生活习惯、习俗等问题，自愿与主流社会分离的过程，主要表现为城市物资空间的隔离、城市心理空间的隔离和城市社会空间的隔离。

随着单位制的消解，中国城市的社会空间也发生了重大变迁，城市居住空间的隔离现象已渐露端倪。20世纪90年代以来随着外来人口的大量涌入，城市规划的人口规模一再被突破。土地作为稀缺资源，决定了房地产的价格。在市场机制下，个人之间为了城市中理想的区位而进行非个人的竞争，其结果就是使土地租金产生一种特征化的模式。不同地点、不同条件的住房租金不一样，不同人的支付能力不同，从而在不同类型的人群之间造成了隔离。近年来，由于城市房价和租金的大幅提高，大量低收入群体集中居住成为一种现象，形成了典型的居住隔离区。

第一种是在城乡接合部。由于外来人口集中居住而形成了城中村。广州有上百个城中村，如广州市天河区棠下村的河南村等。他们有相同的生活习惯，在迁入城市的过程中由于地域关系形成集中居住模式。这种模式与外界的交流较少，很大程度上保持了其原居住地的生活方式。

第二种是在工业园区和商业服务集中区周边。这些区域形成了以刚毕业大学生群体为主的“蚁族”，即大学毕业生低收入聚居群体。他们像蚂蚁一样“高智、弱小、聚居”，受过高等教育，拥有较高的智商和知识水平，毕业后因无法找到工作或工作收入很低而聚居在一起，过着比较艰苦的生活。在外来人口密集的广州，蚁族也被称为“穗蚁”。广州已形成了赤沙、棠下、上社等多个蚁族聚居地。“聚居村”住宿条件简陋，形成了自给自足、自我封闭的低层级衍生经济圈。

第三种是政府大规模的安置型住房区。中国城市房屋拆迁补偿办法主要有货币补偿和房屋补偿。不论以哪种方式补偿，原来居住在城市中心区的老住民，很难再获得同样位置的商品房，他们被迫迁移到城市的边缘地区或者郊区。为了减少成本，政府在土地的划拨上，主要集中在交通和基础设施较差的城市边缘地带或近郊区。居民中以低收入群体为主，房屋建设得比较密集，交通不便，部分保障性住房小区功能配套不完备，缺少教育、医疗、体育、商业、文化活动等配套设施。

第四种是城市地下室。在一些大城市的地下空间中，住着近百万的流动人口。地下室成为城市大量外来流动人口的集散地。这些人群被称为“鼠族”，他们白天在外边工作，只有晚上回来休息。居住在地下室的人群与整个社区基本上是隔绝的，居住在地下室的群体大多感到压抑和自卑，很少与社区居民接触。

作为一种与城镇化相伴而生的“城市病”，居住隔离现象严重阻碍了社会群体间的良性互动，固化和放大了种族、阶层之间的对立情绪，向来被视为社会稳定的严重威胁。

2．外来人口与本地居民的冲突

在社会隔离的西方研究中，隔离总是与社会不平等、永久性的社会压迫和剧烈的社会冲突乃至社会动荡联系在一起。古希腊著名哲学家柏拉图在《理想国》一书中就曾经这样描绘：“任何一座城市，无论其规模多么小，事实上都是一分为二的，一个是穷人世界，另一个便是富人世界：两者之间总是处于冲突状态，而且，在任何世界中，还有许多更小的部分。”⁽¹³⁾一些国家发生的移民社会骚乱事件，其背后的根源在于外地移民没有很好地融入本地社会，大量移民聚集区的存在，形成了一个与主流社会隔离、备受歧视的“贫民窟”或曰“困难街区”，里面充满了失业、暴力、色情、毒品，发展出自己社区的“地下经济”，形成自己的行事逻辑，与主流社会的鸿沟越来越宽。长期的屈辱、歧视、挫折和失败，最后使人绝望，认为世界对自己不公，容易产生与主流社会尖锐对立的愤懑之情，因此一些小事就很可能引发大动乱。

在中国经济比较发达的东部沿海地区，特别是珠江三角洲和长江三角洲地区，由于外地人口的大量流入，本地人与外地人倒挂现象十分严重。这为本地人带来了巨大的人口红利，为本地人的优厚福利提供了源源不断的财力。但是很多外来工不但享受不到当地的集体福利和公共服务，反而成为各种名目繁多乱收费的对象。一些地方政府和本地居民对外来工的制度歧视、意识歧视、管理歧视和生活歧视，使一些“外地人”开始萌发群体性对立情绪。再加上外来人口在居住上与本地人隔离，他们自身通过地缘、亲缘关系联系起来，保护自己的利益。这样在当地形成了外地人和本地人两大群体。两种群体、两种社会结构的并存，为他们之间的冲突提供了基础和土壤。近年来，中国东部沿海地区包括一些大城市，外来人口与本地人发生群体性摩擦、冲突的频率加快。一些大规模的群体性冲突经常发生，给当地发展和社会稳定造成了不良影响。

国家统计局网站发布的《2016年农民工监测调查报告》显示， 2016年农民工总量达到了28171万人，在农民工权益保障方面，被拖欠工资的农民工比重有所下降。2016年被拖欠工资的农民工人数为236.9万人，比上年减少38.9万人，下降14.1％，建筑业仍是拖欠工资的重灾区。⁽¹⁴⁾

广东潮州古巷事件发生在2011年6月6日广东省潮州市古巷镇。当晚该镇周围发生因外来工讨薪问题并演变成暴力事件与族群冲突。

2011年6月1日，四川籍外来务工人员到其所工作的工厂讨要工资，却被老板指使人员持刀砍伤，案发后潮州警方立即开展侦查并将犯罪嫌疑人全部抓获。伤者经法医鉴定为轻伤。不过，这一结论引起了伤者亲属和一些四川老乡的不满。2011年6月2日，有人陪同伤者家属前往当地政府抗议，要求抓捕凶手并及时帮助解决医药费用。古巷镇党政领导高度重视，及时与伤者家属沟通，不但看望了伤员，还垫付了医药费；伤者家属非常满意，全部人员撤离镇政府。然而，从6月3日至6日，每天天黑之后，都会有人前往潮州市、古巷镇政府或古巷派出所聚集，要求惩办凶手，赔偿伤者。在此期间，潮州市政府大门被砸坏，古巷镇派出所大门被砸坏，牌匾被砸掉，多名警员负伤住院。

持续围堵政府机关的行为于在6月6日爆发，当天恰逢假期，众多的农民工围堵在古巷镇人民政府门前“讨说法”，聚集人数和围观人群达到上千人。因大批警力保护古巷镇政府，人群突破不了警方防线，转而将怒气发泄到当地人身上。聚集人群手持石块、棍棒等，不分青红皂白地砸向过往车辆；有的司机掉头就跑，有的吓得弃车而逃，一些轿车被砸毁，甚至有人点燃了一辆别克车。

在打砸烧事件发生后，当地民众开始组成自卫队，以头戴黄色安全帽、手绑红色布条作为标志，手持木棍、铁棒、刀在村内与街头巡逻并设置路卡，以防止农民工闹事。为迅速控制事态，避免进一步激化矛盾，潮安县公安局自7日起开始实施为期一周的治安管制，严禁集会与游行示威，当地治安巡逻由公安武警全权负责，严禁当地自卫队持械上街巡逻。劳动者权益得不到有效保障，外来人口与当地民众缺乏相互尊重和理解、矛盾长期积累则是此次事件升级的重要诱因。

近几年来，暴力维权的少了，作秀维权的多了。2015年8月10日上午，浙江省嘉兴市嘉善县经济开发区某电子科技公司楼顶的边缘，28名男女试图采取极端方式来解决与公司的经济纠纷。接警后嘉善消防立即派出1辆抢险救援车和6名消防官兵前往现场。到达现场以后，只见公司顶楼边缘站了28人，围观群众较多。再加上受台风苏迪罗的影响风大雨大，顶楼的人随时都有意外坠落的危险。现场指挥员随即安排3名消防战士砍去了下方的一棵小树，并铺设了消防救生气垫，防止发生意外事故。⁽¹⁵⁾

各地农民工为了成功讨要工资，制造轰动效应，引起社会和新闻媒体的关注与政府领导和职能部门重视，频繁上演“讨薪秀”。从最初的跳楼、跳桥、拦路讨薪，乃至到跪拜包公、范仲淹等历史上的青天大老爷讨薪等，抛弃正常途径，以“街头秀”的方式讨薪，足见农民工维权之难。解决欠薪问题的制度规定程序复杂，申请申诉时间较长，成本较高，让很多农民工等不起、耗不起。面对“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现实，莫说身处异乡的农民工，就算是当地居民也难免犯怵退缩。一些农民工不停地找单位协商，找当地劳动部门投诉，但总是被拖延、被踢皮球、让再等等，但这些农民工家里还有老人要看病，小孩要上学，根本等不起。从集体闹事到自杀式威胁再至行为艺术式引人关注，讨薪者可谓绞尽脑汁，想尽一切法子来讨回血汗钱，但结果却并不尽如人意。

相比较第一代农民工，在城市中成长起来的新一代农民工没有在农村生活的经历，他们的比较对象不是农村人而是当地的城市人，他们的相对剥夺感更加强烈，他们的追求也更高。当目标受阻时，他们容易形成压抑心理。“第一代的贫民区居民将社会礼让和政治消极这些传统的农村观念带入贫民区，他们的孩子却是在城市的环境中长大并接受城市人的目标和企望。父母满足于地理上的横向移动，孩子则要求地位上的垂直上升。如果这种机会不能很快到来的话，贫民区的激进主义就将显著地增强。”⁽¹⁶⁾学者莫之许在《即将到来的城市内战》一文中甚至预测，第二代移民不仅意识到了这种不平等，而且试图改变这种不平等，并且能够用改变的企图来加以动员和组织，形成一个相对团结、诉求明确的团体，那么，我们就可能面临一场旷日持久的社会冲突，有人甚至称之为城市内战。⁽¹⁷⁾

3．城镇化进程中的社会认同感、归属感缺失问题

在传统社会，把不同个体凝聚起来的力量是血缘、亲缘和地缘关系。新中国成立后，中国逐渐走上了现代化的道路，城市开始取代农村成为经济社会发展的中心。城市是陌生人的社会，但在计划经济体制下，国家依靠强大的政治力量，通过由上到下的政权体系建设，把整个社会组织起来，并且通过“单位制”这种形式，把分散的个人凝聚在一起，实际上通过“单位制”在城市重新建立了熟人社会。20世纪90年代中期以后，随着中国国有集体企业的改革，“单位制”在逐渐式微。大量从“单位制”中走出来的城市居民失去了生活和精神依托，再加上大量农民工从农村走上城市，传统的行为规范对农民工的约束下降，而新的基于城市生活的社会规范还没有建立起来，再加上农民工在身份转型过程中遇到的各种阻碍，他们很难融入城市，对城市社会缺少认同感和归属感，少部分社会群体甚至会出现破坏城市和谐稳定的越轨行为。

（1）城市认同感缺乏

居民的城市认同感是评价一座城市软实力的最重要标准。城市认同感是指作为常住城市的一员，居民对这座城市的归属感、自豪感。

城镇化形成了强大的社会冲击力量，颠覆了传统的生存环境和价值体系，扯断原有的社会联系纽带，一些人群容易从日益松动的旧秩序中抛出。“失根”作为一种比喻，描述了社会从传统向现代转型的过程中，由于传统社会信仰的失效与联系纽带断裂，而新的社会交往规范和信仰尚未扎根，从而使人性发生扭曲，社会出现断裂，对所生活的城市缺乏认同感的一种状态。无论是城市人还是城市中的外来人，面对城市社会的快速变迁，都必然在不同程度上形成“无根性”的文化心理结构和文化行为特质。这种“无根性”引发了“非典型现代都市病”的发生，如自杀率升高、“无因由恐慌”、“群体型社会心理紧张”以及以“逃离大城市”为典型象征的另类文化行为等。中国40年的城市化走过了西方国家一两百年的道路，社会的急剧转型，生活方式的快速变迁，使很多居民没有做好充分的思想准备，很多农民由于征地拆迁一夜之间由农民变成了市民，在短时间内，很难完成社会和心理上的适应。在快速城市化的过程中，中国的一系列社会管理制度和保障制度并没有跟上城市化的步伐，特别是与工业化、城市化相配套的社会保护网的缺失，更增加了城市生活的不确定性。

（2）市民意识的缺乏

市民意识是与农民意识相对应的一个概念，是指城市居民对自己身份的认同，包括应该享有的权利与承担的义务等。市民意识一旦形成，在日常生活和行为方式中能够自觉地反映出来。市民意识的主要内容包括政治上的积极参与意识、经济上的竞争意识、社会上的公共意识和文化上的开放意识。从发达国家的经历来看，城市化过程本身也是市民意识形成的过程。例如美国在19世纪末20世纪初进入了快速城市化阶段，大批国外移民的进入带来了大量的城市问题。后来，在城市改革与治理的过程中，来自不同地域的外来人口，在城市治理中与城市管理者和资本拥有者即所谓的城市老板进行了斗争与合作，市民意识开始形成，最终完成了现代城市社会的建设。

中国传统上是一个农业国家，小农意识或农民意识在社会中占据主导地位，新中国成立后特别是改革开放后中国迅速地从一个农业大国转变成一个工业大国。居民的生活形态逐渐从农村向城市过渡，生活方式的转变必然带来思想观念和价值观的变化。但是在长期的计划经济体制下，国家权力包办了一切经济和社会事务，压缩了个人活动的空间，集体意识占据主导地位，相对独立的市民意识没有形成。改革开放后，市场经济体制的建立为市民意识的形成创造了条件，但市场经济带来了利益的分化，很多城市居民只关心与自己的利益密切相关的事情，而对城市的整体发展漠不关心，个人意识占据了主导地位，公共意识严重缺乏。一些城市移民对所在城市的文化认同、身份认同、地位认同和地域认同并不是很高。

市民意识形成的一个重要标志，是市民对公共事务的主动参与性，参与性不足或者缺少主动性是当前中国城市社会治理的一大问题。在传统的城市治理模式下，政府包办了一切，城市居民认为城市治理是政府的事，在公共服务上形成了对政府的依赖。“单位制”解体后，社区成为城市居民主要的生活领域，也是最容易吸引市民参与的领域，但实际情况并非如此，调查表明目前参与社区活动的人群主要以老年人为主，居民的社区参与主要停留在表面，多数情况下居民只参与社区事务的实施过程，而很少参与社区事务的决策。居民参与社区治理的过程基本上都是政府在背后推动，自发的自下而上的参与不高。社区居民很少关注政治性事务，对社区选举活动积极性很低。美国政治学家罗伯特·达尔分析认为，“大多数人不关心政治，他们在政治方面几乎无所用心并且不愿花费时间。而且，和其他领域一样，在政治领域人们往往充满惰性—人们几乎不愿涉足某些大事，以致决策权最后被一些领导人及其幕僚掌握”⁽¹⁸⁾。

（3）农民工和失地农民认同感低

农民工城市的融入表现在经济层面、社会层面和心理层面。心理上的认同是真正融入城市的最终表现。所谓心理上的认同，包括了农民工内化城市文化价值观念、生活方式，在心理上获得认同，在情感上找到归属。可见，心理融入是农民工真正融入城市的标志，只有完成心理适应才算完成了真正意义上的适应过程，在真正意义上融入了城市。

一项对浙江新生代农民工做的问卷调查表明，大多数的被调查者都认为自己在基本素质和业务能力方面不比城里人差，对城市生活具有较高的热情和期盼，希望能够获得更广阔的发展空间以及与城市居民一样的生活。但当被问及他们属于什么身份地位时，有近60％的被调查者选择了农村人，有12％左右的被调查者认为自己就是城市人。⁽¹⁹⁾这说明客观现实已经与他们的主观感受出现了严重分歧。新生代农民工在城市中重建社会关系网络主要是以老乡或一起工作的同事朋友为主，并没有融入城市主流社会。数据表明，大多数农民工没有把自己与城市联系在一起，而是把它作为一个临时的栖息地。

失地农民是城市中边缘化的另一大群体，失地农民大多数是被动城镇化的，很多城市近郊的农村随着城市规模的扩展，被纳入城市规划体系，原来的农村社区变成了城市社区，原来依靠土地进行农业生产的农民一夜之间变成了城市居民。生活方式的突然变迁，使他们缺少心理上的准备，在生活上存在很多不适应性。比如农民比较喜欢居住在有院落的平房之中，可以方便放置农具，可以养鸡、养鸭，他们的生活和生产是直接联系在一起的。他们的房子被拆迁以后，他们往往被安置居住在楼房里，原来邻里之间面对面交往的机会变少了，传统的社会关系网络被打破了，而新的交往方式又没有形成。这些转为城市居民的失地农民，他们在身份认同上并不认为自己是城市居民，失地农民认为自己是城市人的比例是非常低的。在交往的人群中，失地农民愿意与城市人交往的比例也非常低，他们的交往圈子仍然限于自己原来的地缘和亲缘关系。

（4）社会安全感下降

社会安全感是反映社会稳定状况的重要标志，也是衡量社会运行机制和人们生活安定程度的标志。

改革开放前，中国城市居民虽然生活水平不高，但社会安全感很高，很多地方出现了“夜不闭户、路不拾遗”的现象。据统计，在1953—1965年13年间，全国平均年刑事案件立案数27.6万起，平均发案率为4.2起／万人。改革开放后，随着经济发展与社会流动性的增加，中国的犯罪率逐年增加，2010年中国的刑事案件立案数达到了597万起，其中盗窃占70.83％，诈骗、抢劫、伤害占的比例也很高。⁽²⁰⁾从数据上来看，中国的犯罪率已经远远超过了经济增长的速度。特别是一些大的刑事案件经过网络传播后，更增加了普通民众的防范心理，从全国各城市高楼大厦防护网的增加到安全防护门的升级与热销，无不反映了普通民众安全感的缺失。

在导致城市不安全的因素中，外来流动人口犯罪占了很大部分。根据相关资料，在中国城市犯罪中，外来流动人口犯罪占主体。在上海、北京等特大城市，外来流动人口犯罪占全部案件的60％以上；而在广东的一些沿海开放城市，外来流动人口的犯罪占70％—80％。外来人口犯罪中主要集中在18—35岁的青壮年群体，主要以侵财、人身伤害、妨害社会治安和公共秩序为主，犯罪的时间主要集中在春节和流动人口返乡农忙时期，犯罪的地点主要集中在“城中村”和城乡接合处。⁽²¹⁾导致外来流动人口犯罪增多的因素有很多种，主要有个人因素和社会因素。从社会因素来看，主要有以下几点：一是城乡“二元”结构导致城乡贫富差距加大，进入城市务工的外来人口跟城市人相比容易形成相对剥夺感，产生不平衡心理；二是对外来务工人员的社会支持力度不够，一些刚进入城市务工的外来务工人员可能遭遇到失业、被欺骗、疾病等各种社会风险，当陷入困境而缺少正式或非正式的支持时，他们往往选择铤而走险，通过犯罪的方式来解决问题；三是在社会转型的时期，由于价值观出现真空，导致“失范”现象。特别是对新一代农民工而言，他们没有接受过农村社会传统的教育，又因为不能完全融入城市，形成不了城市社会的主流价值观，他们的思想处于冲突之中，容易走上犯罪的道路。

（5）社区归属感缺失

20世纪90年代中后期，随着国有集体企业的改制，单位制在中国逐渐式微，大量从单位中释放出来的人口进入社会，由“单位人”变成了原子化很强的“社会人”。随着商品住房市场的放开、人口的流动性增强，城市中除了部分机关、事业单位、国有企业的部分老社区还承担单位社区的功能外，大部分新社区成为异质性很强的由陌生人组成的社会。单位制的解体也给政府社会管理和服务带来困难，20世纪90年代以后中国政府开始探索把社区作为凝聚不同性质人口、实现社会治理的主要阵地。但是由于种种原因，中国大部分城市社区没有发挥出应有的作用，社区对居民的凝聚力还比较弱、社区居民的社区归宿感不强。中国社会正处于社区精神的双重失落，即传统社区精神衰落和现代社区结构尚未形成的社会转型时期。

20世纪中期德国社会学家齐美尔和沃思看到快速城市化进程中城市人口的流动性和异质性增强对传统社会关系的破坏，提出了“社区消亡论”。中国在20世纪末也遇到了此类问题，城市在快速城市化的过程中规模不断扩大，由此带来的是新建商品住宅区的不断扩张，比如改革开放之前，北京城区主要在三环以内，现在已经扩展到六环以外。新建商品房住宅区的居民来自不同区域、不同职业，他们具有不同的文化背景和风俗习惯，生活方式也千差万别。这些异质性很强的陌生人群体，往往把社区仅仅作为居住的场所，只关心与自身利益密切相关的事务，对社区发展和公共事务漠不关心，社区归属感不强。居民行动上的归属感比较弱，精神上的归属感略强于行动上的归属感。

民政部于1991年提出“社区建设”的概念后，各地兴起了社区建设的高潮，但从实际情况来看，大多数地方政府把社区建设的重点放在硬件条件的建设上，比如居民活动娱乐场所、社区基础设施、便民服务设施等，而对基层民主自治和社区文化建设比较欠缺。有些地方政府甚至提出了社区标准化建设，把社区按照统一的模式来建，就像肯德基和麦当劳，走到哪里都一样。这种缺少居民参与的社区建设模式，使城市社区千篇一律、缺少个性和特点，必然导致社区对居民的吸引力降低。

人口规模、居住密度和社会多元化与社区归属感高度相关。社区是初级社会群体，社区内部的居民能够有面对面交往的机会，才能形成真正的社区，但是在城镇化的过程中，中国很多大城市在房地产开发的过程中，没有考虑到社区面积对居民交往的影响。很多社区几十栋、上百栋高层建筑连成一片，一个大规模的社区居住十几万人。这么多人口居住在一起很难对社区形成认同感与归属感。再加上很多社区在规划设计时没有为居民交往和活动提供公共空间，缺少德国学者哈贝马斯所谓的行动交往的领域，不能就社区建设与发展的某一问题达成共识。

社区归属感主要来自社区居民对社区的满足感，但目前中国社区对居民的支持普遍不够。当社区居民有困难寻求帮助时，社区人群互动关系仍然很狭窄，社会交往关系基本仍然由熟人、朋友、亲戚来构筑。在这种情况下，很多城市社区的居民形成了“家在社区”而不是“社区是家”的观念。

“外面像个村，进村不见人，老屋少人住，地荒杂草生。”这是一首描写农村空心化状况、读来令人心情沉重的小诗。断壁残垣、荒草丛生、大门紧闭、空无一人，这不是位于戈壁大漠中的废城，而是中国农村常见的真实一幕。

随着工业化、城镇化的快速发展，大量农村人口尤其是青壮年劳动力不断“外流”，农村常住人口逐渐减少，很多村庄出现了“人走房空”的现象，并由人口空心化逐渐演化为人口、土地、产业和基础设施整体空心化。大量空心村的出现，已成为推进新农村建设和统筹城乡发展面临的难题。

农村空心化在国外也具有普遍性，但中国农村空心化要远比其他国家更复杂、更严重。由此引发大量农村劳动力外出，部分村庄里的中青年尤其是年轻人越来越少，导致村庄房屋大量闲置。

在交通体系改善、人员互动增多和信息网络覆盖面扩大等因素影响下，外部文化渗透农村的速度加快，乡土文化趋于边缘化，家庭意识趋于淡化，恋土情节趋于弱化，延续几千年的乡土文化有逐渐消失的危险。