利益集团如何通过政治联系影响政府决策

一般而言，针对一个行业或者一个部门的贸易政策由中央政府制定。中国复杂的政治级别，使得一线利益主体到决策机构之间隔着无数的门槛和手续。如何让自己的“政治需求”得到决策机构的倾听和重视，是一线“政治需求”主体所关心的问题；而如何了解真正的合理需求是什么，并且免受其他因素的干扰从而提供切实有效的“政治供给”，则是政府关心的问题。从上节对中国现有各种类型利益集团的描述中可以看到，无论是地方政府对于第二批自贸区试验区的激烈角逐，还是国内企业集体抵制有损于自己利益的政策。大到资本上百亿的大型国有控股企业，小到员工仅数十人的乡镇民营企业，只要想获得对自己有利的政策，有相同目标的利益主体就会联合起来形成利益集团，并且去寻找能够影响政策决策的渠道。最为直接和最为有效的渠道，便是在决策机构之中寻找到能够愿意为自己利益进行代言的“联系人”。这个“联系人”不仅与利益集团拥有相同的目标，而且必须拥有一定的政治身份，以保证在能够进入决策机构，拥有“话语权”。

上节中，地方政府以自己的“一把手”作为他们的“联系人”，这是因为“一把手”既是地方政府中政治职务最高的官员，同时很多人也是全国人大代表、全国政协委员，甚至部分人员是中共中央政治局委员，他们直接参与到重大发展战略、重要经贸政策的制定和决策过程之中。以房地产企业为代表的国内大型企业，在面对使他们不利的121号文件时，同样选择了时任全国工商联住宅产业商会轮值主席的任志强作为行业的“联系人”。任志强针对121号文件撰写了两份报告分别送至了中央统战部和国务院，引起了主管部门的高度重视并迅速组织了各种听证会和座谈会以听取各个房地产企业的意见和建议，用任志强自己的话说“报告有了明显的反馈”。在河北廊坊市的中小型民营企业访谈中也可以看到，企业所处市县的“两会”是他们进行政治影响的行动舞台，一些身兼“政企”两职的民营企业家会用过议案提案的形式获得政策支持，红木家具市场的道路建造和维修便是一个典型。在华外资企业同样也深谙中国政治体制之道，除了上文中提到的雅芳和高通集团在中国行贿事件外，2000年前后安利等直销企业围绕《直销法》的游说、2013年报道的葛兰素史克事件，外资企业的目标无不是发改委、商务部等实权部门或者是“现管”部门的官员，通过差旅、礼品或者直接现金行贿使得这些官员成为它们的代言人，为它们的利益奔波游说。表3.7列举了第十二届全国人大代表中来自四个直辖市的企业界的代表姓名和职务，四个直辖市的全国人大代表总数为218名，有37名代表来自各个大型国有或者民营企业，占总数的17%，其中多数人是企业的领导者和管理者。这些企业家在全国人大会议上的提案和议案就是他们所在行业中利益集团影响政府最为直接的机制和手段。

表3.7　四个直辖市来自企业界的第十二届全国人大代表

续　表(www.xing528.com)

资料来源：维基百科关于中国第十二届全国人大代表信息的详细记录，具体地址为http：／／zh.wikipedia.org／wiki／。

诚然，为利益集团代言的“联系人”也有着不同的影响机制，有的是在相关会议上提交议案提案、发言献策，有的是利用职务直接上书，有的则本身就具备一定行政管辖权限可以为其服务。不过，正像一些民间戏语“朝中有人好办事”“上头有人”那样，能够拥有一个向政府反映的渠道才是中国政治体制下影响政府的关键所在。这种政治上的“委托—代理”关系就称为政治关联或者政治联系。

对于发生在中国贸易领域的政治联系相关研究并不多见，贸易领域的政治联系具有以下三个特点。首先，由于贸易政策多数是由中央政府以及下属部委制定和决策的，因此为利益集团代言的“联系人”至少应该具有能够影响中央决策机构的能力或者渠道，体现出高级别性。其次，贸易政策，特别是贸易保护政策一般会针对某个行业或者某种产品，因此利益集团的政治联系对象可能有多个，他们有时会“拧成一股绳”为相同目标一同发起行动。例如，可能会有多个“联系人”从不同渠道向有关部门反映问题。在进口饲料反倾销案例中，希望集团通过刘永好的全国人大代表身份反对反倾销调查，而进口饲料的下游农业行业则通过中国农业部也提出反对，体现出了贸易政治联系的多样性。最后，政府和利益集团之间的这种政治联系也是政府了解社会民生状态、政策实施效果以及群众迫切需求的渠道，大部分政治联系人也为国计民生出谋划策过，因此贸易政治联系又具有隐蔽性。