深度分析国内利益集团的影响和应对方式

（1）行政机构

在国务院的25个部委当中，国家发展和改革委员会（发改委）无疑是组成成员级别最高、权力最大、管辖范围最大的部门。从发改委官方网站可以发现，该部门总共有4位十八届中央正选或候补委员，而其他部委除公安部最多时有3位以外，一般只有1位中央委员或者没有中央委员。这么高政治级别的成员组成是国务院所有部门中所独有的。按照《国务院关于机构设置的通知》（国发［2008］11号），发改委审批的项目和资金范围涵盖农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、境外投资等国家经济的各个方面。仅2012年4月至2013年3月不到一年时间便审批或核准了近1 500项目（含同类项目）。从发改委的职责范围来看，无论是政策制定、政策分析，还是政策评价，发改委都参与其中^[7]。图3.1描述了发改委在货物贸易政策以及相关产业政策制定过程中所担任的角色。应该说，随着中国全面深化改革的不断深入，发改委的作用显得更为明显，它对各种政策的影响和作用在各个中央行政机构中应该说是最大的。

图3.1　中国的部分贸易机构

注：实线表示管辖权和监管权责，虚线则表示隶属关系。以盛斌（2002），第253页的图为基础，作者根据《国务院关于机构设置的通知》进行了更新和修改。
资料来源：盛斌（2002），第253页，《国务院关于机构设置的通知》。

中国在2001年加入世界贸易组织后，中国市场与全球市场已经逐渐融为一体，国内贸易和国外贸易交织在一起，已经很难再继续严格地区分。在这样的背景下，2003年举行的第十届全国人民代表大会第一次会议决定，根据当时第十届全国人民代表大会第一次会议所批准的《国务院机构改革方案》以及《国务院关于机构设置的通知》（国发［2003］8号），把原国家经济贸易委员会内涉及贸易的部门和原对外贸易经济合作部合并成“商务部”，以统一负责国内外经贸事务。由此可见，商务部是主管国家商业经济与国内外贸易的部门。与早期的对外贸易经济合作部相比，商务部的职能更加全面和细化，其职能概括起来包括以下四个方面：第一，商务部的职责要求商务部负责全国各种商品、货物和服务业的出口以及在国内的流通与消费，因此商务部有构建市场、促进流通的职能；第二，商务部是商务服务业（或流通服务业）的行业主管部门，因此商务部有行业管理的职能；第三，商务部有指导、促进国际经济合作的职能；第四，商务部通过制定对外贸易政策、国际投资政策和流通政策调控国内市场，因此商务部有宏观经济管理的职能。

从上述职能的介绍中不难看出，商务部是主管贸易的职能部门，虽然在原则上它接受党中央和国务院的领导，贯彻总体的经贸方针和政策，但是由于其掌握着包括限制进出口货物的许可证等在内的许多“审批权”、开展类似贸易救济案的“调查权”以及就违反相关贸易规则的“处罚权”，它和发改委一样都是对经贸政策会直接产生影响的实权部门。2015年3月，《光明日报》报道了商务部贸易救济调查局成立以来的作用和影响，据不完全统计，入世以来，该局共对外发起各类贸易救济调查共计194起，涉及进口产品69类／次，涉案进口金额近350亿美元。从该报道中可以基本看出，商务部的行为对贸易政策以及国家整个贸易形势都会带来影响^[8]。

国务院关税税则委员会为国务院的议事协调机构，其工作主要是审核并发布财政部关税司所制定的一系列税则及其他贸易保护措施。具体而言，负责《中华人民共和国进出口税则》和《中华人民共和国进境物品进口税税率表》的税目、税则号列和税率的调整和解释，报国务院批准后执行；决定实行暂定税率的货物、税率和期限；决定关税配额税率；决定征收反倾销税、反补贴税、保障措施关税、报复性关税以及决定实施其他关税措施；批准有关国家、地区适用税则优惠税率的方案；审议上报国务院的重大关税政策和对外谈判方案；决定特殊情况下税率的适用，以及履行国务院规定的其他职责。尽管该委员会的办公室设在财政部，并且具体日常工作由财政部关税司予以实施和协调，但是从人员组成上看及归属上看，其仍旧属于国务院直接下属机构，财政部部长为主任，国务院副秘书长为副主任，委员由来自其他各部的副部长兼任。

海关总署最早属于外经贸部下属单位，现在为国务院直属机构，统一管理全国海关。海关总署现有17个内设部门、6个直属事业单位，管理4个社会团体（海关学会、报关协会、口岸协会、保税区出口加工区协会），并在欧盟、俄罗斯、美国等派驻海关机构。中央纪委、监察部在海关总署派驻纪检组、监察局。海关总署的基本任务是出入境监管、征税、打私、统计，对外承担税收征管、通关监管、保税监管、进出口统计、海关稽查、知识产权海关保护、打击走私、口岸管理等主要职责。由此可见，在政策制定基本框架中，海关总署主要负责政策输出与执行功能，将国家所制定的并且由发改委或者商务部所审核的经贸政策转变为具体实践中的操作规则，是海关的职责所在。

中国人民银行和其管理的国家外汇管理局是管理人民币汇率和国际收支的国家机构。汇率对于一国的贸易影响是不言而喻的，因此，尽管央行和外汇管理局并不直接参与到贸易政策的制定过程之中，但是它们肩负着稳定和调节汇率的职能，它们在外汇市场的买卖行为会影响到汇率，从而影响到进出口企业的行为。过去拉动我国经济高速增长的三驾马车——投资、出口和消费中，出口企业凭借较低的劳动力成本和较低的汇率成本迅速打入了国际市场。但是，随着人民币的不断升值，以及劳动力成本的上升，很多出口企业丧失了原有的竞争力。不过，人民币升值同时也给中国经济转型带来了契机，出口企业必须提高产品质量摆脱依靠价格优势的生存现状，人民币购买力增强从而减小了进口原料的成本并且刺激了对于进口产品的国内需求。

财政部下属的关税司承担着国务院关税税则委员会的日常工作，它主要负责起草关税和船舶吨税法律、行政法规草案及实施细则；研究提出进出口关税税目、税率调整建议；研究提出关税和进口税收政策建议；拟订关税谈判方案，承担有关关税谈判工作；研究提出征收特别关税的建议等工作。关税税则委员会则根据关税司上交的内容做出相应的决定。除了关税司之外，财政部其他部门承担的也是各种税收、预算、补贴等制定和管理工作，也会直接和间接地影响到企业的贸易行为。例如，财政部税政司主要负责的“营改增”计划取得了显著进展，其中作为重点实施行业的现代服务业减税效果显著。这样的财政措施减轻了企业的负担，释放了更多的改革红利，使得高质量的服务供给大大增加，这就间接刺激了国外需求，推动了服务贸易的发展。

以贸易政策为例，从上述介绍中可以看出，发改委、商务部、财政部、海关总署等多个部委都会对政策的制定、审批、实施和监管产生影响，这就不可避免地在一定程度上导致了各个部门的本位色彩以及各个利益及目标之间的相互冲突。如果想要使得各个部委的行动达成一致效果，往往需要更高级别的领导机构，如深化改革领导小组、中央财经领导小组等从中协调，否则各个部委根据自己的立场所制定的政策有可能会产生重叠、抵触甚至矛盾的结果。例如，中国政府对于铜版纸行业所实施的贸易政策和产业政策没有达到相互协调的效果，从而使得该行业产能明显过剩并且严重依赖出口，当受到外国政府的反倾销调查并征收高额反倾销税后，该行业受到了沉重打击^[9]。一项产业特别是当它在我国产业目录和外商投资产业指导目录中又属于鼓励类产业时，双重乃至三重的保护很容易导致该产业走向产能过剩，不得不依赖出口，进而遭遇很激烈的贸易摩擦。

造成这些实权行政机构有时各自为政，无法协调统一的原因基本可以归结为四种。第一，权力的分散本身就赋予了各个行政机构自然的分工角色。第二，中国政府官员治理机制一直存在着一种“晋升锦标赛”的模式，以任务和成果为导向的这种政绩考核体系一方面调动了官员的工作积极性，另一方面则造成了行政竞争的零和博弈（周黎安，2007；乔坤元，2013）。第三，各个行政机构难免有自己的特殊经济利益。例如，对国有企业和公司的低息贷款保障、与国有资产投资成一定比例的分红、特殊商品的经营权许可证分配等，这些能够带来各种收益的权力是简政放权过程中最难触动的利益。最后，不同机构间的信息来源以及信息分析不尽相同。各个部委之间的信息不透明和不对称，容易导致类似上文铜版纸行业所遭受的“矫枉过正”的政策结果。

（2）地方政府

正如上一节中所探讨的那样，中央和地方之间既垂直从属又相互影响的关系，使得地方政府在参与一些关系到整个地方经济发展的政策时，也会变成提出“政治需求”的利益集团，而他们不仅有动机而且有能力影响政策。就贸易政策而言，无论是自由贸易政策还是贸易保护政策，地方政府也会像面对其他政策一样，从贸易政策给自身带来的利害关系出发，予以影响和干预。影响和干预的重点一般是从两个方面展开，即中央和地方、地方和地方。近期各个地方政府围绕第二批自由贸易试验区名额的争夺，就是地方政府作为利益集团向中央政府提出“政治需求”的典型。

自由贸易区是指由国家指定的交易贸易区，比世贸组织相关规定更加优惠的贸易安排，在主权国家或地区的关境内外，划出特定的区域，准许外国商品豁免关税自由进出。由于采取特殊的监管政策和优惠税收，因此自由贸易区的建立对一国内的转口贸易、离岸贸易都会带来极大的促进作用，对所在地区的财政、就业、经济转型也有十分积极的影响。中国（上海）自由贸易该试验区于2013年8月22日经国务院正式批准设立。根据《解放日报》的报道，截至2014年11月底，上海自贸试验区取得了令人瞩目的成果，一年投资企业累计2.2万多家、新设企业近1.4万家、境外投资办结160个项目、中方对外投资额38亿美元、进口通关速度快41.3%、企业盈利水平增20%、设自由贸易账户6 925个、存款余额48.9亿元人民币。早在2014年年初召开的十二届全国人大二次会议上，李克强总理在政府工作报告中便明确指出2014年将开展若干新的自贸区试点，这一消息对于其他地方而言无异于一剂强心针，各个地方政府迅速组成以一把手为首的申请小组，为这张试验区“门票”展开了激烈的争夺。在两会会场上，他们就开始积极奔走、多方推销，为申立自贸区“拉票”、博弈，以赢得更多的制度红利。有的省打出“诉苦牌”强调了该省迫切需要建立自贸区以提升经济实力；有的省打出“集体请愿牌”，省内所有代表一同上书请愿，以获得自贸区的优先建立权；有的省则打出了“乡情牌”，向原先在该省任职的中央领导表达诉求，以期获得政策优惠。从这场争夺中不难发现，各地方政府为得到相关政策支持和倾销所开展的影响工作实质上就是一种利益集团的影响行为^[10]。

如果说，对于自贸区“门票”的争夺是地方政府和中央政府之间的“政治需求和供给”，那么各个地方之间不同的进出口优惠政策则反映了各个地方政府利益集团之间的博弈。在2003年之前，出口退税额全部由中央承担，地方政府只按照上级部门制定的标准鼓励国内外贸企业出口而并不负责对他们进行出口补贴，致使地方政府想方设法通过减少企业税收收入增长的方法减少需向上级政府上缴的数额，并且将一些亏损性出口所产生的补贴全部转嫁给中央（盛斌，2002）。为了扭转上述这种被动的局面，中央政府对出口退税机制做出了调整，自2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，中央政府和地方政府按75∶25的比例分摊超基数部分的应退税额。2005年进一步将分担比例又改为92.5∶7.5（查志强，2012）。这样的调整的确缓解了中央财政的压力，但是由于该出口退税分担机制在地方政府利益之间的分配原则上没有考虑均衡问题，使得各地方政府间又产生了一系列的博弈行为（朱波等，2005）。中国外贸出口主要集中于东南沿海城市，根据出口退税的归属地原则，出口退税中的地方财政支出部分由最终完成出口的并申报的所在地政府进行支付。在这样的机制下，外贸异地收购中的征税地与退税地不一致成为引发地方政府间相互博弈的重要原因。若出口产品选择异地出口，则出产地政府获得该产品增值税25%和消费税100%的收入，却让出口地政府负担退税任务，这就造成了各个地方政府不愿帮助外地产品进行出口的现象。

（3）国内企业

在西方国家，早在1908年本特利的《政府进程》就详细地讨论了企业作为利益集团对于政治的影响。在西方政治体制下，企业的政治参与行为是法律赋予的权力，政府还成立了政治行动委员会PAC（Political Action Committee）来管理每个企业的行为并且记录诸如政治献金等各种影响方式的数据。与之相比，中国企业与政府之间也存在着千丝万缕的关系，这种关系有的体现在所有权上，有的体现在税收贡献上，有的则体现在扶持力度上。总之，中国企业想要在政府中产生影响具有许多先天的优势，也正是由于这些先天优势的存在使得国有企业成为中国利益集团中最重要的代表。

第一，国有企业与政府之间的联系是与生俱来的。尽管随着所有制改革和政企改革的推进，国有企业的所有者不单是政府，但是国资委仍旧是占据着控股股东的位置。另外，正如上一节所言，现阶段国有企业仍然在融资渠道、人事任免、市场份额获取等方面依赖于政府，而政府也需要通过大型国有企业来控制经济的运行方向。第二，企业界有着相对健全和齐备的组织体系，企业作为一个活动的主体，无论是信息收集、数据分析，还是具体实施等环节，可以做到具体分工，提高影响的效率。第三，企业作为法人有更多的渠道与政府打交道。除了国有企业与生俱来的政企关系外，任何企业都存在行业管理和归口管理，有固定的渠道可以向上级主管机构传递信息甚至讨价还价。最后，企业相对而言有足够的资金、人员和时间来开展影响活动，有的企业还专门设立了公关部专门负责企业的政治参与事务。

国有企业。在1978年以前政府几乎是经济中唯一的主体，既是裁判员又是运动员。虽然改革开放后，越来越多的不同所有制企业成为各个行业的中坚力量，但是自2008年金融危机之后，大型国有企业大举进入关乎国民经济命脉的行业，并拥有近乎垄断的地位。从图3.2也可以看出，在各地区国有企业的数量占工业企业的数量并不多，但是国有企业的资产规模与主营业务收入却占到了所有工业企业的一半左右，西部地区一些省市更是达到近七成。由于国资委是国有企业的控股股东，因此国有企业与中央政府或者地方政府间的联系是与生俱来的，国有企业需要政府作为其后台在政策倾斜、融资渠道、生产许可等方面给予最大限度的支持，政府同时也需要国有企业在掌控经济命脉、政策先行先试、消化劳动力等方面起到关键作用。因此，近年来在许多场合大型垄断性国有企业，例如“两桶油”，直接被称为利益集团的例子屡见不鲜（李欣，2012）。

(www.xing528.com)

图3.2　2013年各地区国有企业占比

注：各数据均为国有企业指标占所有工业企业指标的比例。
资料来源：《2014年中国统计年鉴》。

政企无法完全分开的另外一个重要原因体现在人事任免权上，大型国有企业的“一把手”往往都具有副部级以上职务，还有不少是全国人大代表和政协委员。一方面，这些拥有“政企”两职的企业掌门人可能会把企业的业绩与他们的仕途联系在一起，通过各种方法在他们的任期之内提高企业业绩，哪怕只是短期行为；另一方面，他们产生政治影响的便捷性和有效性是其他类型企业主所无法比拟的。根据《国资委直属114家央企公司名单》（2013版）中对于企业性质的划分，副部级以上商贸类央企包括中国中化集团公司、中粮集团有限公司、中国五矿集团公司以及中国通用技术（集团）控股有限公司。地方政府所拥有的国有企业更是数不胜数，例如：上海拥有55家正局级国企，广州市国资委控股的上市企业达21家等。

在贸易政策方面，进口保障措施以及反倾销措施是国有企业影响中国政府最多的两种贸易政策，中国加入世贸组织后进行的几次对外反倾销案就较为明显地反映了国有企业是如何迅速成为利益集团的。例如，2001—2009年连续多次延长征税期的聚氯乙烯反倾销案虽然保护对象是整个国内聚氯乙烯行业，但由于当时该行业基本由提出反倾销申请的5家国内大型国有企业所垄断，因此该案件事实上就是具有相同利益目标的国有企业利益集团提出“政治需求”，政府给予“政治供给”的一个典型。从2002年3月上海氯碱化工股份有限公司、天津大沽化工有限公司等五家国有大型PVC制造企业代表国内PVC产业向原对外贸易经济合作部和国家经贸委正式申请反倾销调查，到2009年中国石油化工有限公司齐鲁分公司、新疆天业集团有限公司等国有企业再次向商务部要求延长反倾销税征税期，国内聚氯乙烯行业中国有企业一起撰写申请书，一起接受约谈，一起参加听证会并选派具有政治身份的代表发言，这些均反映出了该行业国有企业为了获得贸易保护而形成了一个利益集团^[11]。

除了PVC反倾销案，能够更为清晰反映国有企业组成利益集团进行政策影响的另一个典型，便是2003年前后针对进口钢材的两起贸易保护案件。在这两起案件中，不仅有国内利益集团和政府间的博弈，还有国内利益集团和国外利益集团、上游利益集团和下游利益集团之间的博弈。本书第4章将对这两起案件进行更为详细的案例研究。

民营企业。改革开放的一个重要目标就是释放非公有制经济的活力，民营企业在30多年的改革和发展过程中克服了基础薄弱和先天不足的缺点，已经成为国民经济的重要组成部分，同时也是国民经济中最活跃、最引人注目的经济增长点。根据国家统计局的相关数据，1992—2012年，民营企业和个体工商户的数量年均增长率分别为28.21%和4.49%，至2012年年底，民营企业数量达到约19万个。根据2012年和讯信息有限公司和数字100市场调研公司发布的《中国民营企业调查报告》来看，中国民营企业创造的GDP已经超过55%，在安排就业人数、发明创造申请数量等方面更是将国有企业远远甩在了身后。中国民营企业的飞速发展与国家改革开放的发展总方针是密切相关的，那么，民营企业本身是否也会主动地去影响政府以获得有利于自己政策环境从而取得经济利益呢？

许多学者给出了肯定的答案。王伟、史晋川（2005）认为，相对于国有企业与政府之间那种与生俱来的“血缘关系”，与政府之间的政企关系对于改革背景下的民营企业发展也十分重要。民营企业的掌舵人不仅需要有经营管理的能力，还需要有政治活动能力，即处理好与政府官员关系的能力。这对于民营企业而言具有重要的影响。本书附录Ⅱ中摘录了侯贵松、罗家德、帅满（2013）以清华大学社会学系的名义对河北省廊坊市20多位担任各级人大代表或政协委员的民营企业家进行的访谈内容，从中可以发现民营企业家阶层通过自下而上的方式影响着所在县、所在市甚至所在省的政策制定，以使得自身企业利益的最大化。相比较于国有企业而言，民营企业的影响方式则更为多样，叙述中就提到了有直接面对面沟通、在听证会上发言、向相关部门提送材料、通过行业自律组织展开游说、向有关部门提交提案和议案等。虽然这次访谈主要集中于民营企业与地方政府的层面，并没有涉及中央政府制定贸易政策的问题，不过该访谈以小见大，说明了无论是在中央层面还是地方层面，企业作为利益集团的一种形式想要通过影响政府获得更多利益的现象是较为普遍的。

一般而言，无论是民营企业还是国有企业，他们的“政治需求”都是想要得到符合自己利益的政策优惠或者政策倾斜。毕竟，大多数情况下政府无法完全掌握某个企业或者某个行业的最新情况，无法在第一时间根据变化制定相应的政策。不过，有时企业对于政府的影响可能会呈现出一定程度的“对抗性”和“抵触性”，他们从自身利益出发对于一些会损害到他们利益的政策展开影响，以期要么暂缓推行相关政策、要么使得最终的政策结果偏离原先政府的目标。这种利益集团和政府之间的竞争博弈而非合作博弈的关系，也恰恰说明了“政治需求”和“政治供给”之间需要整体考虑的原因。民营企业由于反对国家政策而组成利益集团进行申诉的典型例子，就是2003年国家调控房地产价格过程中所遇到的阻力。尽管当一些国有企业发现政府政策与他们的利益相悖时，也有向有关部门提出申诉的，但是由于国有企业的实际拥有者是各级政府，因此他们在对政策的“反对”动机和行动力上都会相对小很多。

根据2010年胡润百富榜的相关数据统计，榜上有名的亿万富豪有1 363位，从事房地产行业的富豪人数占到了总人数的20.1%。在这些房地产行业富豪中，有2位担任全国政协常务委员，6位担任全国工商联副主席，12位担任全国人大代表或者是全国政协委员，所有富豪基本都有着各种地方人大代表、政协委员、党代表等职务或者头衔。应该说，房地产行业中的利益集团是中国当前社会发育最具规模、政治背景最为深厚、社会反应最为强烈的利益集团之一（陈水生，2010）。地方政府由于土地财政的约束对于房地产利益集团的一些违规甚至违法行为也只能睁一只眼闭一只眼。房地产界广为流传的“121号文件”和“18号令”事件就很具体地反映了面对政府的限制政策，房地产利益集团是如何应用其强大的政治和社会资源，娴熟的“公关”手法完成了一次漂亮的“政策抵制”和“攻防转换”的。

2003年6月13日，中国人民银行出台《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发［2003］121号），简称121号文件。该文件被认为是当时的“史上最严”房地产调控的信号，该文件明确要求各商业银行严格控制贷款的发放、严格控制土地储备贷款、严格防止建筑贷款的垫资、切实加强个人住房贷款的管理等内容。不过，各个房地产企业并没有坐以待毙，他们迅速组成利益共同体，统一行动以期最终改变中央政策。首先，房地产利益集团代表公开对“121号文件”提出批评。文件发布当日，SOHO中国有限公司总裁潘石屹就公开指责该政策是计划经济的手段横加干预房地产市场。其次，联手媒体，举办各种论坛、会议以及新闻发布会，向政府施加压力。2003年6月17日，《经济观察报》与中国工商联住宅产业商会共同举办了一次论坛，北京万科有限公司总经理吴有富、北京金地地产有限公司总经理陈长春等均上台发言，对“121号文件”表达了自己的反对观点。最后，通过行业协会直接向有关部门上书。全国工商联成为连接房地产企业和政府部门的桥梁。2003年6月底，任志强以全国工商联住宅产业商会轮值主席的身份，代表各地的房地产企业对“121号”文件写了两份报告题为《“冬天”来了》和《仇富政策》分别送至中央统战部和国务院，言辞激烈、用词大胆，被业界戏称为声讨“121号文件”的檄文。“121号文件”出台仅78天后就被另外一份文件所替代，它就是国务院《关于房地产市场持续健康发展的通知》（国发［2003］18号），简称“18号令”。该文件中，房地产行业首次被认定为国民经济的支柱产业。这两份口径全然不同的文件证明了房地产利益集团的影响力和执行力。本书第4章中钢铁下游行业中的家电行业基本以大型民营企业为主，当上游钢铁利益集团成功获得贸易保护提高钢材价格后，下游家电行业也迅速形成利益集团向有关部门进行利益表达，最后钢铁产品的进口保护被中止。

（4）行业协会、智库以及其他非政府组织

在中国政治和经济的各个方面，行业协会逐渐从幕后走到前台。目前，行业协会已经成为中国政府大力改革的对象之一，以期使他们发挥更大的作用。1999年原国家经贸委就已经印发了《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见（试行）》，该文件将工商领域的行业协会职能定义为给企业和行业提供服务，开展地区和行业经济发展研究，并且在研究的基础上，提出有关意见和建议。2007年5月国务院办公厅又一次印发《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，其中特别强调行业协会应成为政府和企业间的桥梁，积极向有关部门反映本行业的诉求，并且根据行业的特点提出发展意见和建议。表3.3列举了根据中国统计年鉴进行分类的36个行业中存在的全国性行业协会和商会。为了对良莠不齐的行业协会进行资质评估，2006年由发改委牵头，全国众多行业协会、商会支持以及部分专家学者参与的国内权威行业协会门户网站——中国行业协会商会网成立。凡是正在运行或者将要成立的全国性行业协会、商会均需要向该网站提出申请，由该网站组织人员对申请材料进行审核后颁发证书。

表3.3　全国性行业协会商会表

资料来源：中国行业协会商会官网，具体地址：http：／／www．fctacc.org／Default.aspx。

经过多年的发展，不少行业协会的确承担起了桥梁的作用。一方面，行业内的企业由于自身规模与政治影响有限，有时就会先向行业协会反映，以寻求支持，如果该行业中多数企业都存在同样的诉求，行业协会则会向有关部门报告。另一方面，行业协会本身也会存在表达“政治需求”的动机，如果政府对于某一行业加大扶持力度，势必会增加行业协会的重要性，那么在权限范围、经费拨付、人员配置等方面就会有不同程度的提高。从行业协会的性质来看，一般有两种类型，即各级政府协调管理的行业协会和民间自发的行业协会。前者更多的是按照上级部门的意愿对行业内企业进行指导和管理；后者更多的则是代表行业内多数企业开展各种事务。甘思德、邓国强（2012）对2007年7月至8月的全国711家全国性行业协会、商会进行了一次较为深入的调查，对这些全国性行业协会的影响方式和影响频率做了详细的统计和分类。表3.4叙述了全国性行业协会的影响方式和频率。其中，直接向有关部门反映，向媒体公开行业情况，主办相关政策研讨会是多数全国性行业协会采用的方式。毕竟这些全国性行业协会和商会基本都会挂靠中央部委或者地方各级政府，拥有直接向上级反映的渠道。在本书第4章的案例研究中，中国钢铁工业协会就起到了政府与企业之间的媒介作用，并且在表达利益诉求的过程中成为诸多国内大型钢铁企业的代表^[12]。

表3.4　全国性行业协会的影响方式和频率单位%

续　表

资料来源：甘思德、邓国强（2012），第152—153页。