中国所有制改革中的政企分开

如果说中国所有制改革鼓励和壮大了非公有制经济的发展，导致了民营、外资以及个人等利益主体的形成，那么政企分开是中国所有制改革中的另外一个重要组成部分。由于在改革开放之前，只有公有制经济这一经济形式，因此在改革开放后如何妥善处理各个经济领域中已存在的国有企业，一直是中国政府所面临的一个难题。

1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中便已经正式提出“所有权和经营权可以适当分开”，也就是使得企业称为相对独立的经济实体，让它拥有必要的经营管理自主权、自负盈亏、自我约束、自我发展，减少政府对企业的控制和干预。1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》则强调了“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度应该是国有企业改革的方向。伴随着政策的鼓励，20世纪80年代至90年代前期，县级及县以下的国有和集体企业基本退出了历史舞台，出现了“退国进非”的现象，大型国有企业也出现了股份制、合资制等不同的所有制形式^[2]。

这种“国退民进”的模式在一定程度上提高了企业的效率，但是也造成了大量的国有资产流失，而1998年亚洲金融危机的爆发也使得许多国企被兼并收购，大量职工下岗分流^[3]。面对当时的局面，政企分开的方向开始向集团化控股、股份制改造以及上市融资的方向转变（桁林，2011）。各级政府成立国资委，国资委成为企业的控股股东，保留党组织以及人事任免权，引入职业经理人和现代企业管理模型来进行日常运行。原本这种既让国有资产保持控股地位，又允许其他利益主体进入的“有进有退”的政企分开模式改善了国有企业的经营状况和财务状况，但是2008年金融危机的爆发使得政府使用财政政策支持国有企业以掌控经济运行，从而出现了“国进民退”的现象（桁林，2014）。国有控股企业大举进入钢铁、采矿、医药、房地产等行业，成为各个行业的龙头企业^[4]。(www.xing528.com)

虽然政企分开早已提出，但是三十多年间经历了“退国进非”“国进民退”的反复，政企关系直至今天依旧是较为复杂的状态。一方面，出于国有资产保值增值以及保持中国经济增速的考虑，政府依然以各种理由、各种身份对企业实施行政干预，这一点在发生金融危机时尤为明显。另一方面，虽然政府作为国有资产所有权代表，但是受到信息、利益、人力等多方面因素的限制，容易出现所有者和经营者之间的“委托—代理”问题，这一点在近期国企反腐中可见一斑。总的来看，虽然当下的国有企业已经部分做到了所有权和经营权分开，也在一定程度上建立了现代企业制度，但是在以下三个方面仍旧没有做到完全的政企分开。首先，资金来源没有分开，许多国有企业仍旧依靠各级政府的财政支持，以及信贷配额的调配；其次，人事任免没有分开，企业可以引进职业经理人，但是真正“一把手”的任免仍旧掌握在政府手中；最后，在市场份额的获得上没有分开，企业为了保持自己的垄断地位，政府则为了对整个经济具有掌控力，一些行业中就出现了各种形式的准入门槛。这种政企之间的关系使得国有企业仍旧需要依靠政府来获得资源，而政府也需要国有企业来掌控经济。这种政企关系给了国有企业以影响政策的动机，加上天然的“血缘关系”以及雄厚的人脉和资金又给了其影响的能力和渠道。具有相同“政治需求”目标的国有企业随时可以形成和发展为利益集团。