政策建议：加强规划约束的刚性措施

1.科学编制湾区经济社会发展规划，提升湾区经济发展水平

湾区经济的发展，首先，树立科学规划的发展理念。要从思想和源头上，根本改变传统的产业、园区、城市发展规划等千篇一律、模仿现象。因而，要强化规划引领，尊重地区、城市、产业和经济发展规律、特色，按照湾区经济发展规律，不断创新规划理念，围绕城市、港口、产业、人才、生态“五位一体”模式，进行顶层设计，制定适应湾区经济发展的总体规划。完善湾区区域土地利用、城镇体系、基础设施、生态保护等专项规划体系。对于涉及经济社会全面发展的规划，要做到“多规合一”，要将湾区的“土地利用总体规划”“城镇建设发展规划”“交通建设发展规划”“产业发展规划”和“生态环境保护规划”等一系列规划进行有机衔接，使之相互融合、贯通。同时，做好与市县规划与省级有关规划的对接，进一步明确港湾定位。

其次，确保规划的连续性和前瞻性。在编制规划前，政府职能部门则要对规划涉及的领域现状进行全面分析和把握，精确研判当前发展现状及未来发展趋势，做到决不出现“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的现象。既要满足当前经济社会发展的客观需要，又要具有一定的前瞻性，符合经济社会发展变化的规律和趋势，满足未来一段时期人们对各种资源的需要。

最后，确保规划的可操作性，保证规划的严肃性。规划的编制要充分考虑规划的可行性，是否落地。不仅要上得了墙，还要落得了地。规划一旦执行，则不能朝令夕改。对于已经出台的规划，要维护其权威性与严肃性，不能擅自修改，不得随意变更。要坚持系统实施湾区经济发展战略，强化规划的刚性约束，实现港、产、城融合发展，全面服务“一带一路”倡议。

2.寻求刚性与弹性的有机耦合，建立韧性规划控制机制

既然刚性和弹性一直是规划编制、实施和控制过程中不可回避的问题。那么在实施和控制各种规划的过程中，可适当寻求刚性与弹性的临界点，将刚性规划和弹性规划进行有机结合，使其既具有一定的刚性，也具有一定的弹性，进而发挥规划在经济社会发展中的最大作用。在刚性约束的两个具体手段的基础上，对于湾区的城市、港口、产业、人才和生态等可采取整体规划、分片实施、分步启动、滚动开发的精细化管理方式。可根据湾区经济社会发展的速度和质量及时进行调整，进而形成无限衍生、动态调整的长效机制（张惠璇等，2017）。(www.xing528.com)

进一步，可运用土地利用相容性、容积率奖励、开发权转移等弹性工具为用地性质、开发强度等规划控制指标设定可浮动区间，促进规划指标在空间上的优化配置，增加政府对各类资源的整体统筹，从而实现以弹性工具优化规划控制指标的空间配置。此外，以刚性机制推进渐进式、协商式产业规划，建立政府、专家学者、企业负责人、国内外研究机构以及社会公众多元主体参与决策咨询与沟通协商，并准予多元化主体参与规划编制与实施机制，实现其与同时期城市总体规划等一系规划在产业发展目标与产业用地空间布局上的充分衔接与深度融合。

3.以底线约束为核心，建立指标考核价值体系

在湾区经济发展中，必须坚持以底线约束为核心，明确人口、土地、安全、生态等底线。一方面，要以生态保护作为强制性要求，坚持“五位一体”发展模式。另一方面，应划定湾区发展生态底线即禁止建设区域既包括保护规划划定的生态红线，也包括各类生态敏感区、城市增长边界等。对于重要的基础设施建设、公共服务设施建设如污水厂，输变电等市政设施，应急避难、消防等城市安全设施，中小学、医院、体育馆等公共服务设施也需作为刚性要求，坚持设施红线（许世光，2018）。

按照湾区城市、港口、人才、产业和生态等方面的性质、功能，建立以目标为核心的价值体系，结合经济、社会、环境发展将其分解成各个子目标，上下联动，从而形成高效统一、协调的指标体系。