强化规划的刚性约束的必要性

规划是一个地区、城市发展的总纲和蓝图，是带有战略性、全局性的基础工作，具有前瞻性和科学性。产业发展规划、城市总体规划、国家级新区发展规划、湾区发展规划等各级、各类规划的颁布、实施与落实，直接关系到地区经济社会的全面发展，包括城市发展的质量与品位、整体功能的发挥和核心竞争力的提升；资源与环境、城市与乡村的协调发展；产业的转型、优化与升级等各个方面。湾区经济的发展也不例外。当前北部湾经济区、粤港澳大湾区涉及的各级各类规划包括《粤港澳大湾区发展规划纲要》（2019）、《北部湾城市群发展规划》（2017）、《广东省沿海经济带综合发展规划》（2017）、《珠江—西江经济带发展规划》（2014）、《广西北部湾经济区发展规划》（2008）及广西壮族自治区、广东省、海南省等省区市各级各类规划。它们是集经济发展、城市建设、基础设施、产业发展、教育、医疗卫生、科技文化、金融服务、对外贸易等多方面的融合体，是一个地区或城市未来5年甚至更长时间发展的纲领性文件，具有统筹指导和刚性约束作用。

然而，从目前各级各类规划、意见的实施情况来看，各种规划得不到落实已成为一个普遍现象。已有的相关研究表明，规划在制定实施过程中，还存在总体规划的战略意义传导不足，刚性管控核心内容不明，刚弹界限模糊（徐本营，2017），编制方法不足，经济分析缺失或测算不准，（土地）技术指标确定不严谨，控规层面存在缺陷，刚性与弹性把握不准（卢科荣，2009），编制内容太多，对城市战略性问题研究不够深入，目标、策略和实施相脱节；“管得太多太死”与“管不住”并存，缺乏“守底线”和“应变能力”（朱琪等，2018）等诸多问题。而从近年来国家相关部委委派城乡规划督查员进驻国务院审批的103个城市总体规划的督查来看，大量总体规划的刚性被突破，各地超越经济社会发展阶段和资源环境承受能力，突破规划约束的冲动仍然强烈，占用公共空间、侵占公共利益，威胁公共安全的事件时有发生；不按法定权限和程序调整规划用地性质、突破建设用地规模，擅自侵占绿地、水系和基础设施用地，城市边缘、城乡接合部的违法建设等现象屡禁不止（王凌云，2017）。这极大地损害了国家、人民的相关利益。因此，如何实现规划的战略引导和底线控制，进行规划体制改革已成为当前我国政府部门、学术界面临的重要课题。

2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。“多规合一”是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020）》明确指出，要强化规划管控，保持城市规划权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实，防止换一届领导改一次规划。2016年中央城市工作会议明确提出，要依法制定城市规划，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，加强规划的强制性，严格规划的执行性。随后，中共中央、国务院进一步颁布《关于加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号），在城乡规划法与刑法衔接、法律责任追究和违法成本等方面做出了具体规定。可见，城乡规划刚性管控得到国家的高度重视。(www.xing528.com)

湾区经济的发展，离不开城市总体规划、产业发展规划、园区发展规划以及各级各类规划的引领和约束。只有在规划刚性约束的条件下，利用好规划所具有的前瞻性和连续性等特点，才能最大限度地激发湾区经济发展活力，促进湾区经济更好更快的发展。因此，强化规划刚性约束对于湾区经济发展具有重要的理论意义和现实意义。