墨西哥竞争机制结构性变化的分析与展望

《电信修正案》是修改竞争法的“烟幕弹”或者说是“木马计”。仅从该电信修正案的论证来看就足以得出这个结论：通篇论证没有一段涉及竞争机制需要修改的理由。该修正案的所有内容都是关于电信方面的。

早在1857年的《墨西哥宪法》中就有关于禁止垄断行为的规定。墨西哥是第一个将具体的竞争法法规纳入其《大宪章》的美洲国家。^[303]1857年《墨西哥宪法》第28条对禁止垄断规定使用的措辞是很宽泛的。这种宽泛的禁止性规定在1917年《墨西哥宪法》和现行宪法的第28条中有所改变的，多少是因为受了社会主义的影响^[304]。

《墨西哥宪法》第28条是墨西哥竞争体制的宪法依据和基石。在《2013宪法修正案》之前，《墨西哥宪法》第28条禁止垄断，并规定，对消费者造成实质损害的垄断和垄断行为^[305]将受到严厉处罚且将被提起公诉。《墨西哥宪法》授权进行二级立法，执行“严厉处罚”（“castigaráseveramente”）以及“有效提起公诉”（“perseguirácon eficacia”）的强制规定^[306]。1992年的《联邦经济竞争法》就是20年前执行此宪法强制性规定的辅助性法律。

《墨西哥宪法》第28条的《2013宪法修正案》保持了对禁止垄断和垄断行为的一贯强硬措辞，但与旧法不同的是，《2013宪法修正案》限制了二级立法针对垄断行为采取措施的权力。因此，为了避免日后最高法院宣告缺乏二级立法实施的情况违宪，修改后的《墨西哥宪法》第28条篇幅极其长，规定极其详尽。这一宪法保护罩也有一个缺点，就是当未来的竞争法需要作出修改，以与未来的现实需要相符合时会遇到困难，因为这意味着还要再出台一个新的宪法修正案^[307]。其实，在改革中面临的大部分问题本来都可以通过二级法律的修改完善来解决，而没必要直接修改《宪法》或制定过渡性宪法条款。

（一）竞争部门机构设置变动

《2013宪法修正案》给墨西哥竞争体制带来的最重大的改变或许可以说是机构设置的变动。自1992年《联邦经济竞争法》施行以来，联邦国会的设想是联邦竞争委员会是墨西哥所有行业领域里执行竞争政策的唯一权力机构。因此，其他的负责某个行业部门的管理机构——例如COFTEL——在就与竞争相关的事务作出决定之前都必须向联邦竞争委员会进行谘商。

《2013宪法修正案》规定要解散现在的联邦竞争委员会。一个新的宪法性自治机构——联邦经济竞争委员会（the Federal Commission of Economic Competition，“FCEC”）将取代联邦竞争委员会，以确保其高度的独立性。这不仅仅是名称上的变化，而是意味着一个新的法律机制诞生。联邦竞争委员会是联邦国会设立的行政机关，而联邦经济竞争委员会则根植于宪法、依据宪法而设立。

除此之外，在机构改革方面的改变不仅仅是设立联邦经济竞争委员会，还对两个负责实施竞争法律政策的超级监管机构的权力进行了划分，即：①新联邦竞争委员会作为管理除电信行业（包括广播和电视）领域之外所有行业领域市场的一般性竞争管理机构；②联邦电信协会作为在电信行业领域执行竞争法律政策的特设机构。因此，联邦电信协会在法律性质和结构上将与联邦经济竞争委员会相同，并在竞争事务方面享有与联邦经济竞争委员会相同的权限。

联邦电信协会是否应当成为电信与广播行业经济竞争事务的唯一监管机构？在这一问题上墨西哥国内没有达成统一意见。

新的超级监管者不仅更换了名称，其法律性质、成员和机构职能也发生了变化。我们在下表中列举了前联邦竞争委员会和新联邦经济竞争委员会这两个机构的主要区别：

上述仅为两者在宪法规定中的区别，未来针对该修正案之实施所制定的辅助性竞争法律和法规将会给两者带来越来越多的区别。

1.新竞争监管机构的法律性质。前联邦竞争委员会在设立时是带有“先天不足”的：它是作为一个行政主体而设立的，在行政级别和财政上从属于经济部（“órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía”），但在业务上和管理上有自主权^[308]，换言之是在行使监管和裁决职能时有自主权。2005年以前，联邦竞争委员会的独立性中的业务自主权一直都饱受质疑，因为它在行政层级上实际上从属于一个行政部门。2005年，最高法院判定联邦竞争委员会的法律性质合宪^[309]。

在联邦竞争委员会被引进墨西哥法律体系时，其新颖性已经解释了它的法律性质。根据《联邦公共行政机构组织法》（the Organic Law of the Federal Public Administration，“OLFPA”），墨西哥公共行政机构沿袭传统的结构，划分为集权^[310]与非集权^[311]部门。但竞争监管机构从未按照公共行政机构传统的结构划分的路线发展。墨西哥联邦国会一时兴起以根据其监管职能来设计的新型的机构取代了现存的集权行政机构（“órgano desconcentrado”）。

集权行政机构的法律性质使联邦竞争委员会在行政级别和财政上均从属于经济部，但在行使监管和裁决职能时又拥有自主权。这样的法律性质违反了经典逻辑的不矛盾原则。不矛盾原则的内涵是两个相矛盾的命题不能在同样的条件下同时为真，也不能在同样的条件下同时为假。

2010年，最高法院^[312]试图以“是法律授予了竞争监管机构颁布其决议的自主权”的理由来证明竞争监管机构从属于行政部门的属性和兼有自主权之间的冲突是合法的。因此，级别更高的法院或其上级行政部门都无权干涉竞争监管机构行使颁布决议的职权，更不允许审查或修改竞争监管机构的决定。因此，关于墨西哥竞争监管机构自主权的争议在2010年最高法院作出解释之后便停止了。

《2013宪法修正案》决定改变竞争监管机构和电信监管机构的法律性质，以最大程度确保其独立性^[313]。为此，竞争监管机构被从公共管理机构中分离出来。在所有可能的选择中，修正案选择了“宪法性自治机构”^[314]这一方案。这一决定为墨西哥现有的和将来的监管机构的法律性质开了先河，因为之前已经建立起来的监管机构也会朝着宪法性自治机构的目标发展。然而，过多宪法性自治机构的存在将意味着国家权利存在分裂的风险。

我们也必须注意到《2013宪法修正案》在关于设立联邦经济竞争委员会的立法技术上存在的一个绝对错误。总的来说，《墨西哥宪法》规定了联邦层面以下机构部门的并存：①三大机关——立法机关、行政机关和司法机关；②被称为“organismo autónomo”的宪法性自治机构。《2013宪法修正案》的目的是要将联邦经济竞争委员会设立成“organismo autónomo”。然而，《墨西哥宪法》第28条终稿的用词依据2007年最高法院的某个判决而采用了“órgano（原文如此）autónomo”一词^[315]。

尽管这看上去是个无关紧要的错误，并不影响机构的新自主权，但这个名称将会导致未来对包含了“organismos autónomos”一词的其他宪法条款的错误解释，例如，《墨西哥宪法》第108条（关于公务员的职责的规定）、第75条（关于预算法规的规定）和第55条第5款（关于妨碍其他公共行为的规定）。此外，这一名称也可能导致未来对其他法律的错误解释。

2.新委员的委任程序。墨西哥总统有权对前联邦竞争委员会的每一个委员进行任命。^[316]因此，总统拥有根据自己的想法选择任何一个满足《联邦经济竞争法》所规定的条件的人进行任命的广泛权力，只要被委任者需满足以下条件：①须为在墨西哥出生的本国公民，年龄在35岁以上，并拥有与《联邦经济竞争法》主管事务相关学科的学位；②其专业表现须获得公众认可。

《联邦经济竞争法》的《2006年法律修正案》授予了参议院对总统的任命提出异议的权力。但司法部长向最高法院提起公诉，或者说是违宪之诉（Acción de inconstitucionalidad）。该起诉称根据联邦竞争委员会的法律性质，联邦竞争委员会是集权公共行政机构的一部分，《2006年法律修正案》对参议院的上述授权违反了“三权分立”或者说是权力制衡的原则，因为这一授权相当于是将联邦竞争委员会的权力（行政权）置于立法者之下。因此，最高法院判决宣告《联邦经济竞争法》中要求对联邦竞争委员会委员的任命得到参议院批准的第26条无效。^[317]

一旦《2013宪法修正案》将竞争监管机构的法律性质变更为宪法性自治机构，参议院就可以干涉联邦经济竞争委员会和联邦电信协会委员的繁杂任命程序。^[318]因此，根据《墨西哥宪法》第28条，这些机构的委员的任命程序将由以下阶段构成：

（1）预选阶段。另外三个宪法性自治机构^[319]的长官将组成“评估委员会”，并发出关于填补委员空缺的公共邀请函。这一委员会将对候选人进行知识测验，然后选出3～5人并将该名单呈送给总统。

（2）遴选阶段。总统须从评估委员会提交的候选人名单中选出一人。

（3）批准阶段。参议院须在接下来的30天内以2/3特定多数批准总统选定的人员。在参议院拒绝批准该候选人的情况下，重复上述程序，直到委员会批准的候选人只剩一名时，此时，该名候选人可被总统直接任命为委员。

对联邦经济竞争委员会和联邦电信协会委员的评估和选任程序较为冗长，且容易被政治因素影响。因此，新机构所面临的其中一个重大挑战是如何避免被政治利益或者私人利益“监管裹挟”的现象。

（二）竞争监管机构的新增宪法性权力

在《2013宪法修正案》出台之前，联邦竞争委员会的权限是《联邦经济竞争法》授予的。原《墨西哥宪法》第28条只规定了关于对有可能对消费者造成实质损害的垄断和垄断行为须“有效地提起公诉”且须“严厉处罚”的授权。因此，这实际上是授权联邦国会通过《联邦经济竞争法》来决定联邦竞争委员会的权限。

《2013宪法修正案》对联邦经济竞争委员会和联邦电信协会明确授权如下：①消除有碍竞争和自由市场的壁垒；②监管“核心设施”的准入；③命令根据必要的比例剥离资产以消除反竞争影响。

在此之前的《联邦经济竞争法》授权联邦竞争委员会的范围从未如上述般宽泛。自联邦竞争委员会成立以来，上述授权中只就关于剥离资产这一项获得了授权，而且授权范围受限，仅能将剥夺资产作为对禁止性合并行为的救济措施。据我们所知，联邦竞争委员会至今为止未在任何一个案件中作出过剥离资产的决议。更重要的是，《墨西哥宪法》第28条似乎将要再次提出垄断（以及过度集中）的概念，不再只针对垄断行为。

新权力是否实用将取决于它们在竞争法中将以何种方式进行细化。无论如何实施，下述因素都应当被列入考虑范围：

1.正当程序和公平程序。联邦经济竞争委员会和联邦电信协会的新权力的范围和集中程度决定了这两个机构要比墨西哥法律体系中的其他机构更应当在调查和法律程序中尊重经济主体的基本人权。

新机构的权力是由《墨西哥宪法》第28条直接授予的，但这并不意味着新机构就能不尊重正当程序和公平程序。联邦竞争委员会从未实现“程序正当”和“程序公平”这两个目标，因为在遵循公共政策的主张下，往往会出现一些需要通过宪法程序解决的、给联邦竞争委员会带来严峻挑战的权利。尽管联邦竞争委员会曾试图改进自己的程序和实践以适应基本权利要求，但基于联邦竞争委员会本身就是调查、起诉和裁判机构这一事实，上述问题仍然难以解决。也就是说，问题根源于联邦竞争委员会本身。

2.比例原则。竞争监管机构最受争议的是决定剥离资产（类似于征收）这一权力。由于该措施的严厉性，剥离资产必须是监管机构最后才能采取的措施，并且要以一定的比例为限。同时，对核心设施理论的吸纳在与电信行业领域无关的其他市场上也会受到争议。

《2013宪法修正案》也规定了对联邦经济竞争委员会和联邦电信协会所握重权的平衡机制，例如：①须向行政机关和国会提交年度项目和季度报告；②可被国会传唤；③接受内部审计；④成为宪法争议案件的当事人（原告或被告）。

（三）对新竞争监管机构所作决议之异议

联邦竞争委员会的决议程序主要由两个阶段组成：调查阶段^[320]和对抗阶段（procedimiento seguido en forma de juicio）^[321]。在联邦竞争委员会发布其决议之后，当事各方有权直接向联邦竞争委员会就决议提出异议，由联邦竞争委员会自己审理该异议。^[322]换言之，这是一个向联邦竞争委员会提起的要求其复议其自己所作决议的异议程序（复议程序或者recurso de reconsideración）。这一异议程序是对联邦竞争委员会决议作出进一步异议之前的强制前置程序。

对于“复议程序”作出的决议，当事各方有权在15个工作日内提起宪法诉讼或间接宪法权利保护请求之诉（“juicio de amparo directo”）。由联邦地区的法官对该异议进行审理，法官将依据一定的快速程序来分析在联邦竞争委员会程序中是否存在违反宪法或侵犯人权的情况。换言之，确切地说，这并不是针对实体问题的“上诉”，而是确保联邦竞争委员会不侵犯违法者基本权力的“宪法程序”。联邦地区法院的判决可以上诉至巡回法院合议庭进行审理。正常情况下，法院是墨西哥反垄断案件的最终救济环节。

下表描述了在墨西哥关于竞争案件的处理程序：

由上可见，如果经历所有阶段，穷尽一切法律救济，那么一个竞争案件可以持续好几年。我们可以做一道简单的算术题（可能显得太过简单了）来帮助理解这一事实：(www.xing528.com)

1.调查阶段：2.5年；

2.在联邦竞争委员会的对抗程序直至其作出最终决议：1年；

3.内部异议程序/复议程序：3～4个月；

4.间接宪法权利保护请求之诉：6个月～1年；

5.联邦法院上诉/终审救济：6个月～1年。

换言之，一个复杂的竞争案件，如果穷尽诉讼程序的所有阶段，且如果诉讼中涉及竞争法的违宪性的主张，以及或者相关规定有将案件诉至最高法院的附加程序，那么，这个竞争案件的诉讼可能会历时4～7年。如果在诉讼期间对罚款或联邦竞争委员会所作决议的实际执行采取了“中止执行”这一措施的话，问题将会变得更为严重。

2011年5月10日颁布的对《联邦经济竞争法》的《2011年5月法律修正案》引入了一个很好的理念，但这一理念的实施情况较差。这一理念是添加对联邦竞争委员会决议相关的案件实体部分进行司法审查的环节。但现实的实施情况是增设了对联邦竞争委员会决议提出异议的“普通联邦诉讼程序”（juicio ordinario administrativo federal），也就是说对联邦竞争委员会已经作出决定的案件进行再次审理。对联邦竞争委员会就案件实体问题作出的决议进行联邦司法审查（司法机关不是作为宪法法院而是作为上诉法院对案件进行审查）是个很好的理念。但是实施情况较差是因为联邦竞争委员会的决议将会变成司法程序的一个新起点（而不是案件处理的终点），这会让联邦竞争委员觉得自己的权威被削弱。

与异议相关的问题不仅仅是联邦竞争委员会在联邦竞争委员会内部进行的对抗程序中成为当事方，还存在着违反下述原则的情况：①尊重行政权力原则；②对案件进行再审与对联邦竞争委员会决议提起异议是两码事；③在什么情况下才需要专门法院对这类复杂的案件进行审理。此外，2011年5月11日的《法律修正案》通过增加对联邦竞争委员会决议提出异议的程序和途径改变了对联邦竞争委员会决议提出异议的传统方式。这一情况也是延缓反垄断决议之执行的一个重要因素。

以下图表概括描述了2011年5月11日对《联邦经济竞争法》的《法律修正案》所增加的新的异议程序：

通过对上述情况的考量以及对联邦竞争委员会对违法者最终作出裁决的案件（尤其是在电信和电视市场领域）的数量来分析，可以看出不平衡的存在。鉴于对竞争案件（尤其是电信行业领域）提出异议的方式被滥用的事实，提案在相关方面显得尤为苛刻。最受认可和重视的对权力机构决议（例如，联邦竞争委员会的决议）提起异议的程序，在一定程度上已经被用来（并且是被滥用）规避执行反垄断权力机构所作的罚款和其他决议的手段。

尽管要解决这一问题似乎很难，但《2013宪法修正案》直接在新《墨西哥宪法》第28条文本中以一个相当激进的方式解决了所有的问题：

（1）取消了联邦经济竞争委员会内部异议程序（recurso de reconsideración），在此之前20年的反垄断执法中，内部异议一直都是常规程序；

（2）规定对联邦经济竞争委员会最终决议提起异议的唯一方式是“间接宪法权利保护请求之诉”（“amparo indirecto”）。这样的话，案件就可以上诉至适格的联邦巡回法院的合议庭；

（3）建立专门审理“间接宪法权利保护请求之诉”案件和有关竞争的联邦上诉案件的专门法院；

（4）禁止在调查阶段或者对抗阶段提出任何异议；

（5）取消任何意图以中止执行或其他手段为掩护、维持联邦经济竞争委员会所作决议之现状的可能性，决议为罚款决定或剥离资产决定的除外。

上述措施看上去很激进，原因有如下几点：

（1）上述规定本可以作为补充性法律的内容，没有必要写进《墨西哥宪法》第28条中。把这些规定写在宪法里的目的是增加国会修改这些规定的难度，但同时也意味着国家立法机关要走的程序要更复杂得多。

（2）这一修正案暗含着对各权力机关——未来的总统、墨西哥国会以及联邦司法机关的极度不信任。换言之，该修正案明确了墨西哥的反垄断法与其他授权司法机关来适用反垄断法的国家（例如美国）不同是由立法机关而非法院制定的。如今，我们可以确认，墨西哥的（竞争）法律是由宪法制定的。

（3）联邦经济竞争委员会的内部异议程序本可以保留作为任择程序，没有必要完全取消它。在有些案件中——例如关于市场集中的案件——当事方会主动提出采取结构上或者行为上的救济措施来消除反垄断方面的担忧，内部异议程序正好可以给当事方这样一个机会。如今，如果一个市场集中行为被禁止或被施加条件，那么，当事方必须通过“间接宪法权利保护请求之诉”或者以不同的附加说明重新申请交易来对联邦经济竞争委员会的决议提出异议。在实践中，这种做法将会“毁掉”这笔交易。

（4）明确“间接宪法权利保护请求之诉”是提起异议的唯一途径但不是最好的解决办法，但胜在它是可行的，所以说是次佳的选择。“间接宪法权利保护请求之诉”并不是针对联邦经济竞争委员会决议的实体部分的异议，因为联邦法院必须在宪法的基础上对该起诉进行分析。换言之，它不是一个直接的“上诉”，而是原告必须找到决议中有违反宪法之处并提起相关异议的程序。尽管如此，相关的期限只有15个工作日。这一期限是非常短的，尤其是在联邦竞争委员会作出了一个300页或者页数更多的决议而你又需要从深层面去提出异议的情况下，这一期限更显不足。再者，这是提出程序中其他违宪行为和对原告对竞争法规定的合宪性提出异议的机会。此外，提起异议的期限不能延长，限制非常严格。

（5）向适格的巡回法院合议庭提起联邦上诉是现有的常规实践。它带来两方面的变化：①巡回法院合议庭是专门审理竞争和电信案件的法院；②选择法院的情况将会消失，因为这些专门法院很可能将坐落于墨西哥城内。

最后需要指出的是，新设立的专门联邦法院所面临的其中一个重大挑战是法官的任命程序问题。《2013宪法修正案》将这个任务直接交给了司法委员会。对专门法官的“司法裹挟”是必须要避免的，以保证对正当程序的遵守以及对经济主体所享有的其他人权的尊重。

（四）卡特尔行为本身违法规则

在2011年5月针对《联邦经济竞争法》颁布的《法律修正案》之前，《墨西哥宪法》第28条和关于卡特尔或共谋行为的《联邦经济竞争法》的第9条并不完全对称。《墨西哥宪法》第28条规定要求相关竞争者的行为给消费者造成实质损害，即导致消费者不得不“支付过高价格”。因此，《墨西哥宪法》第28条禁止导致实质损害结果发生的卡特尔协议。

而《联邦经济竞争法》第9条禁止的是：①价格垄断；②为达到价格垄断目的或效果交换敏感信息；③分割市场；④限制产出；⑤围标行为。这一条规定不仅仅禁止合谋安排的“意图”，同时也禁止其“影响”。联邦竞争委员会将对卡特尔行为进行制裁，而不考虑参与者的规模抑或是市场受影响的程度，因此，即使是参与者规模很小或者并没有对消费者造成真正的损害，这条规则的适用也没有任何例外或者宽限。

同时，根据国际标准，共谋行为：①不产生任何法律效力；②在墨西哥竞争框架下将被处以最高数额的罚款，罚款数额高达涉案经济主体年营业额的10%；③相关参与者（自然人主体）将要负刑事责任，可面临高达10年的有期徒刑；④对受影响的人（无论是个体或集体）给予即时、直接的赔偿作为救济。

作为《联邦经济竞争法》第9条的补充，《联邦经济竞争法实施条例》给第9条增加了一些有可引起价格垄断的假定情形：①价格平行；②根据行业商会或协会的建议或指示定价；③两个或两个以上的竞争者为商品和服务交易设定同样的最低价或最高价；④对于国际间交换的商品或服务，两个或多个竞争者的国内销售价格明显高于或低于其国际参考价。

上述推定的关联性在于做出了明智的决定，在某种程度上调换了举证责任。存在非法协议或共谋协议的举证责任由调查起诉机关（即联邦竞争委员会的执行秘书）承担。证明协议存在的证据可以是直接证据也可以是间接证据。尽管如此，《联邦经济竞争法实施条例》针对《联邦经济竞争法》第9条的规定是，在上述假定存在的情况下，就可推定存在固定价格的合谋协议，因此涉案当事各方必须证明其定价决定系自己单独作出。要举证证明的不是协议不存在的事实（因为消极事实是无法证明的），而是存在个体决策因此不存在任何默示或明示协议的可能性。

在此前提之下，相关的问题是《联邦经济竞争法》第9条（及其《条例》）的措辞是否超越了《墨西哥宪法》第28条的措辞。《2013年宪法修正案》出台之后，争论又变为：《墨西哥宪法》第28条的新文本删除了卡特尔案件通过“过高价格”引起实际损害的表述，这意味着一个新的假定。换言之，在《2013宪法修正案》之前，“对消费者造成实际损害测试”是认定卡特尔行为的条件。在《2013宪法修正案》之后有了两种关于卡特尔行为的假设：①任何在竞争参与者之间达成的、为规避各方之间竞争的联合或协议；或②任何在竞争参与者之间达成的、使其支付“过高价格”的联合或协议。因此，《2013宪法修正案》是将卡特尔行为本身作为违法行为进行制裁的。

（五）竞争侵权行为入刑

《墨西哥宪法》第28条禁止垄断，并规定要对垄断和垄断行为进行严厉处惩并提起有效公诉。根据此规定，2011年5月针对《联邦刑法典》的法律修正案将所有故意从事的卡特尔行为规定为犯罪，可被处以3年以上10年以下的有期徒刑。

起诉此类犯罪只能以由联邦竞争委员会向联邦检察院（Ministerio Público Federal）提起直接刑事控诉（querella）的方式提出。这一事实很关键，因为联邦竞争委员会会“赦免”违法者。据我们所知，2011年5月的刑法典修正案颁布以来，至今还未出现此类案件的刑事通告或起诉书。

尽管如此，《2013宪法修正案》以明显的措辞规定，不仅卡特尔行为需要入刑，还规定了在180天的期间内“联邦国会将立法制定用以惩罚垄断行为和市场集中行为的特别罪名”，包括核心卡特尔行为、纵向限制、垄断、非法集中以及市场过度集中行为。

所以，我们还得等这方面的补充法出台；但修正案将本应适用合理原则的行为（即纵向限制）入刑，会向商界发出错误信号。同时，联邦地区检察院仍未接受过关于竞争法犯罪方面的培训，也还没有专门的联邦刑事法官。这种情况给与竞争法相关的刑法修正案的起草、批准和实施造成了严重困难。

（六）实施宪法修正案之命令

《2013宪法修正案》在18条过渡性条款中规定了行动纲领，这些行动纲领要求墨西哥国会在《2013宪法修正案》生效之日起180天内对辅助性竞争法及其条例进行全面审查，以实施《2013宪法修正案》。这一情况也带来了问题：是否有充足的时间保证法案得到恰当起草和充分讨论，而法案所隐含的重要意义应当在要颁布的二级立法中得到恰当处理和细化。

尽管限定了修正案的实施时间，《2013宪法修正案》没有对墨西哥国会违反上述规定的后果作任何规定。最高法院^[323]认为这一立法漏洞是不能通过宪法异议程序提起异议的。因为立法者是享受立法豁免的，所以不能要求立法者承担法律责任。