国家干预合并控制制度优化方案

意大利竞争法（包括合并控制规定）的主要目标是培养和保护能给企业提供平等竞争机会的市场条件，让消费者能够享受到更低的价格、更好的质量和更多样化的商品和服务。^[296]因此，在评估职权范围内的集中时，ICA追求的是维持市场竞争结构的目标，该目标原则上优先于利益冲突。^[297]

特殊情况下，依据《竞争法》第25条第1款，“当主要国民经济的共同利益涉及欧洲一体化进程时”，ICA可以放弃《竞争法》第6条规定的禁止，批准集中。《竞争法》第25条规定，政府根据经济发展部长的建议，制定ICA批准此类集中的一般标准。然而，当市场竞争将被消除，或对市场竞争的限制不能严格用上述共同利益来证明是合理的时候，将不予批准。此外，依据这些“共同利益”批准集中时，ICA应当规定在特定期限前恢复完全竞争而采取的措施（例如，结构性或行为性救济措施）。目前为止，《竞争法》第25条第1款尚未被适用，因为政府还没有通过为其提供法律框架的一般指南，在该框架中ICA可能通过部分减损的方式，批准原则上应被禁止的集中。

相反，依据《竞争法》第25条第2款，根据部长理事会的决议，在向ICA申报集中后，首相可以“因其与重要的国民经济利益相冲突”而禁止一项经营者集中。这种保护性措施，剥夺了ICA对其管辖范围内的集中进行排他性评估的权力，只能根据《竞争法》中追求同样目标的规定，适用于在不保护团体或企业独立性的国家设立的实体或企业，或者在由意大利企业或实体进行的收购中，适用歧视性规定或者施加产生同样效果的条款。^[298]

即使政府没有发布对第25条第1款的一般性指南，但在2008年通过了一项专门立法，第134/2008法令，亦被称为“意大利航空公司”法令，^[299]这是迄今为止代表意大利政府对合并控制制度干预的最典型案例。

意大利航空公司，是当时由意大利政府以49.9%的比例控制的国家航空公司，已经连续几年遭遇严重的财政困难，即将破产，后获得国家的救济和重建资助（特别是现金资助）^[300]。意大利财团投资者——Compagnia Aerea Italiana S.p.A.（CAI）^[301]——由贝卢斯科尼领导的政府支持——也宣告成立，以挽救濒于破产的意大利航空公司，并打算将意大利航空公司和Air One S.p.A.——意大利航空公司的主要竞争对手，并且自己也面临严重的财政压力——集中合并成为国家一流企业。两大国内航空运营商的合并计划依赖的是有可能将意大利航空公司持续经营的部分（例如飞机、牌照、航班时刻、商标等）转移给CAI，而不是其债务，并且意大利航空公司不被要求实施重组计划：这是适用于当时大型破产企业的特殊行政管理的要求。^[302]根据新通过的第138/2008号法令，意大利航空公司属于特殊行政管理的范围，CAI被选为随后进入清算程序的意大利航空公司持续经营部分的合适买家。

意大利航空公司和Air One航空公司之间的合并引发了严重的竞争担忧，因为当事方的经营活动在一些国内和国际航线上有重叠。尤其是计划的交易将会消除一些重要的国内航线上的竞争（尤其是米兰利纳特机场—罗马菲乌米奇诺机场航线），并且会提升意大利航空公司在众多国内和国际航线中的地位。^[303]有一点是无可置疑的，如果ICA行使其管辖权，依据《竞争法》第6条第1款规定的实质性标准评估经营者集中，该合并计划可能会被ICA禁止，或者附加结构性补救措施批准。(www.xing528.com)

因此，政府在意大利航空公司法令中增加了一个规定，^[304]根据该规定，对于提供基础公共服务处于特殊行政管理程序的企业，“与执行计划相关的或同时发生的或以别的形式出现在执行计划中的集中的操作，被认为是重要的一般利益，不需要依据《竞争法》被批准，但应适用本法第2条和第3条中的规定”^[305]。据此，ICA被剥夺了评估CAI收购意大利航空公司持续经营部分以及收购Air One航空公司的权力。但是，意大利航空公司法令要求集中的当事方“提前向ICA申报拟合并的操作，并提出适当的行为救济，以避免操作将不公平价格或其他不合理的合同条款强加给消费者的风险”。ICA在接到操作申报后的30日内，对救济措施进行适当的修改和整合。它也设置了不低于3年的时间限制，在这期间将停止任何导致垄断地位的活动。这一规定只适用于2009年6月30日之前实现的操作。^[306]因此，根据第134/2008号法令，ICA最初只被授权认定该项集中尽管限制了相关市场上的竞争，但不会损害消费者权利，^[307]以及监督合并方不会利用它们的市场势力来进行反竞争的安排，或者滥用它们的市场支配地位。^[308]

根据第138/2008号法令，对处于特殊行政管理程序中的提供基础公共服务的企业合并，ICA在交易完成后的3年内都不得审查合并效果，之后的审查应限于消除因集中而产生的任何“垄断地位”所必须的程度。第138/2008号法令虽如此措辞，但2011年ICA还是发起了合并后审查程序，^[309]来评估意大利航空公司和Air One公司的合并是否导致垄断地位的产生，或者在当事方经营重叠的国内或国际路线中产生或增强了支配地位。^[310]在此过程中，ICA决定将评估扩展到合并没有导致垄断地位产生的线路，CAI以应该严格解释“意大利航空公司法令”为由对ICA的决定提出质疑。

然而在其最后的决定中，^[311]ICA并未直接阐述这个问题。事实上，ICA认为在大部分受合并影响的路线上，尽管通过2008年的操作CAI市场地位毫无疑问地提升了，但竞争仍激烈，因此该项合并没有产生或加强市场支配地位。^[312]与此相反，ICA认为意大利航空公司和Air One公司合并后，在米兰利纳特机场和罗马菲乌米奇诺机场航线上产生了垄断地位，^[313]因此，得出结论，消除CAI的市场支配力，需要另一家有能力在这个线路与CAI竞争清晨和傍晚航班乘客的航空公司。^[314]

第138/2008号法令明确代表ICA决策过程中政府的干涉。尽管它以一般规定的形式出现，适用于任何提供一般公共服务并处于严重财务困难的企业，它事实上代表了一种特别的法令，加上该法令仅适用于在2009年6月30日之前完成的操作，因此它就是专门为了将意大利航空公司从破产中拯救出来而出台的。但是，这是一个“危险”的先例，如果相似的情形需要这么做，政府可能会借助该法令。