经营者集中达到申报标准的，在获得正式的批准或相关等待期届满前，不得实施集中。[70]尽管商务部审查人员相对较少，且内部决定过程也相对较长，但大量的审查决定表明，商务部在过去几年中的执法十分积极。
（一）商务部的审查程序
与欧盟的合并审查程序类似，中国的合并审查由两个阶段构成：受理前审查和案件审查。
图1 《反垄断法》下的申报要求
1.案件数量。2008年8月1日～2013年3月31日期间，商务部共发布了562个无条件批准决定、1个禁止决定和16个附加限制性条件的决定。[71]商务部的案件数量居高不下：2012年，收到了201项申报，2011年收到了205项申报，而与2011年的171项审结交易相比，商务部在2012年审结了154项交易，数量较2011年有所下降（其中142项或92%的申报获得无条件批准，6项申报获得附加限制性条件批准，以及6项交易申报被撤回）。假设商务部的审查资源保持稳定，那么这意味着每一起案件的审查时间更长了，经验也表明，经营者在2012年经历了一个相对较长的审查过程。
2012年提交至商务部审查的交易大部分为股权交易（55%），其次为合营企业（36%）；经审查的案件中有65%涉及横向合并，35%涉及纵向合并或混合合并。这些数据与2011年的数据大体相似：62%为股权交易（101起案件），30%为合营企业（49起案件），60%涉及横向合并（97起案件），34%涉及纵向合并或混合合并（55起案件）。这些案件大多涉及制造业，尤其是石油、化学、工程、机械制造、汽车、航空器和矿产领域。
图2 商务部案件数量及合并审查案件结果的情况统计
2.受理前审查。在正式审查开始之前，商务部会对提交的申报材料进行审核，以确定提供的信息、材料是否充分和完备。在受理前审查阶段，商务部通常会有一到两轮提供补充信息的要求。受理前审查并没有时间限制，通常是受商务部当前的案件数量、交易的复杂性、涉及的市场、申报表格的完整性和准确性、商务部要求的信息量及详细程度，以及当事方对商务部问题的回复时间的影响。实践中，根据商务部待处理案件的数量，受理前审查通常需要4～8周的时间。
3.案件审查。商务部认为申报材料完备后，会开始对案件进行正式的审查。案件审查分为两个阶段，初步（第一阶段）审查阶段为自商务部认为提交的申报材料完备之日起的30天。法定的初步审查阶段结束时，商务部必须作出批准交易的书面决定或实施进一步审查的书面通知。[72]一旦该法定期限届满，而申报方没有接到任何进行进一步审查的书面通知的话，此项交易会被视为批准，经营者可以实施集中。实践中，由于商务部人员短缺及征求第三方意见所造成的迟延，大部分的案件审查（包括所谓的无竞争问题的“无争议”案件）都超过了最初第一阶段30天的审查期限。
如果申报方接到了进一步审查的通知，则审查期限为自进一步审查决定之日起的90天（第二阶段），[73]但与欧盟不同的是，这并不必然意味着交易存在竞争问题。
如果在第二阶段内，商务部还没有作出审查决定，其可在90天的基础上再延长60天（延长进一步审查阶段）。[74]有下列情形之一的，可进一步延长第二阶段的审查期限：①经营者同意延长审查期限；②经营者提交的文件、资料不准确，需要进一步核实；或③经营者申报后有关情况发生重大变化。[75]
然而，值得注意的是，西部数据/日立存储案的审查时间远长于法定的最长审查期限。这是由申报方撤回申报并重新进行申报而造成的。[76]
4.拟议的简易审查程序。与其他国际竞争执法机构不同，商务部尚未制定针对无潜在竞争问题案件的快速审查程序。这一情况导致许多没有竞争问题的案件与具有竞争问题的案件一样，经历了相对较长的审查过程。在尝试简化审查过程以缩短审查时间，并使无竞争问题的案件能尽快结案的过程中，商务部现计划简化该类不会引起重大潜在竞争问题案件的审查程序。[77]
5.案件公开。几年来，商务部对合并审查案件的披露有限，仅公布了涉及救济措施或被禁止的案件（根据《反垄断法》，商务部对该等案件具有法定公开义务）。近几个月以来，商务部的执法透明度日趋增加。2012年11月，商务部发布了从《反垄断法》生效日期起至2012年9月30日期间无条件批准的交易清单。[78]2013年1月，商务部第一次对该清单作了季度性更新，包括每一个案件“审结”（批准或撤回）[79]的日期，2013年4月，商务部发布了2013年第一季度的清单[80]，并将按季度对其进行更新。
尽管目前商务部的数据公开范围有限，但这些有限的信息同样有助于经营者或法律执业人士，比如能使经营者或法律执业人士更好地理解过去已向商务部申报的交易类型。如上所述，这一发展同样使商务部在执法上受益，因为公司现在能够监督其竞争者是否遵守合并审查的要求，同时对于那些选择不申报的公司而言，其执行交易的风险也大大增加。商务部案件公开程度的提高是一种积极的发展，希望商务部也会考虑在将来的每起案件中提供详细的分析，从而为准备申报及在审查程序中的经营者提供更多的指引。
（二）商务部的实质性审查(www.xing528.com)
1.实体标准。根据《反垄断法》，商务部必须禁止具有或可能具有“排除或限制竞争效果”的集中，除非经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益。[81]
《反垄断法》规定，在审查集中时，应当考虑下列因素[82]：①参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力；②相关市场的市场集中度；③经营者集中对市场进入、技术进步的影响；④经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响；⑤经营者集中对国民经济发展的影响；⑥商务部认为应当考虑的影响市场竞争的其他因素。
一项集中可能由于其具有或可能具有“排除或限制竞争的效果”而被反对。商务部熟知诸如单边效应和协调效应之类的概念，并于2011年6月发布了与此相关的草案。[83]乌拉尔/谢尔维尼特案[84]的附条件批准决定表明，商务部能够轻松的适用这些概念，其对该案的决定正是基于单边效应和协调效应作出的。[85]
然而，尽管商务部在其决定中对反垄断理论的应用越来越成熟、有经验，但其决定并不总是以详细的分析论证为依据。例如，商务部在谷歌/摩托罗拉移动的审查决定中反复提及谷歌有进一步采取反竞争措施的“动机和能力”，如向摩托罗拉移动提供优惠待遇或向其他竞争者附加不合理的许可条件，然而商务部并没有进一步详细说明这些“动机和能力”可能会是什么，以及在何种情况下会被适用。就同一问题，欧盟委员会在其审查决定中则表现得有所不同。在得出与商务部相反的结论之前，欧盟委员会在其审查中对谷歌的不同利润链受到的相关影响进行了详细的评估，认为谷歌一方没有这种动机。[86]
根据《反垄断法》，如果经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的，商务部可以作出对经营者集中不予禁止的决定。[87]这意味着商务部在审查过程中可能会对经济效率因素进行考虑。申报文件资料指南[88]规定，要提供信息和分析经营者集中可能产生的效率，包括效率如何实现、实现时间、量化方式、消费者受益程度、不通过集中是否无法实现该效率等情况。2011年6月商务部发布的《关于评估经营者集中竞争影响的暂行规定（征求意见稿）》中提到[89]，交易可能通过实现规模经济效应和范围经济效应、降低产品成本来产生经济效率，但并没有明晰这些因素在何种程度上与交易的评估有关。[90]
相较于其他竞争执法机构，在审查过程中，商务部似乎更关注市场份额与集中程度。Alpha V/萨维奥案[91]很好地说明了市场份额和集中程度在审查中的地位，在该案中，集中带来的是相关市场上仅有的两家竞争者之间的合并。同样，与国际硬盘市场有关的两个案件——西部数据/日立存储案[92]和希捷/三星案[93]，如果被无条件批准，那么市场上的竞争者将会从5个减少为3个。商务部在联合技术/古德里奇案[94]中也表明了其对垄断市场的担忧，在该案中，由于合并后实体的联合市场份额将会达到飞机交流发电市场的84%，因此商务部要求古德里奇在6个月内剥离其电源系统业务。
2.产业政策及其他非竞争因素的作用。由于中国政治经济环境的特点，国家安全、产业政策及其他非竞争因素在商务部的合并审查过程中起着重要的作用，而且其通常还会造成审查进程的迟延。《反垄断法》明确规定商务部不仅应考虑典型的竞争因素，[95]还应对合并审查中的非竞争因素进行考虑，包括“集中对国民经济发展的影响”[96]。《反垄断法》同样要求商务部“保护……社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”[97]。
非竞争问题同国内企业合并和外商对内投资有关，就国内企业合并而言，可能存在支持性的产业政策，但产业政策因素却可能对外商对内投资获得合并审查批准造成困难。合并审查过程中可能涉及“产业政策考量”的问题，包括但不限于保护中国驰名商标、位于及研发于中国的知识产权、位于及开展于中国的研发活动、中国文化遗产及中国普遍利益等。例如，在商务部第一个涉及救济措施的AB公司/英博案[98]中，救济措施针对的是产业政策涉及的问题。一些评论者认为，限制性条件的决定至少是受产业政策影响而作出的，如乌拉尔/谢尔维尼特案。在乌拉尔/谢尔维尼特案[99]中，合并企业占有中国氯化钾至少一半的进口量，而氯化钾是重要的肥料，对中国农业十分重要。在沃尔玛/一号店案[100]中，沃尔玛取得了中国最大网络超市的控制权，商务部在其分析中明确援引了非竞争因素（尽管不是很详细）。商务部要求沃尔玛剥离一号店的“第三方”零售业务，该领域由于“增值电信业务”许可方面的限制而不允许外资控股。
《反垄断法》进一步规定，“经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力”。[101]此规定反映了鼓励国内公司的合并与集中以及促进成功的民族企业与跨国公司进行竞争的国家政策。此外，对产生严重竞争问题但有证据证明与公共利益有利的经营者集中而言，商务部可以作出批准决定。《反垄断法》同样规定，国家对国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业及其合法经营活动予以保护。[102]
在法律中明确规定于合并审查中对非竞争因素进行考量是中国合并控制制度的特色。商务部颁布的相关细则也规定，如果集中与国家安全、产业政策、国有财产等有关，则在申报时应提供具体的说明。[103]但是，商务部在其所作决定的分析中却并未引用非竞争因素。由于商务部并不总是在其决定中公开详细的竞争分析，因此很难确定其决定的作出是基于对非竞争因素的考量还是仅依据了竞争因素。所以，为了避免非竞争因素造成审查过程的迟延，甚至导致集中被禁止，在中国须申报交易的申报方应当尝试预测影响商务部分析的非竞争问题，同时在早期阶段便考虑可能解决这些问题的救济措施。
3.利益主体在商务部审查过程中的作用。实践中，作为其审查过程的一部分，商务部会征求不同利益主体的意见，以确定这些主体对集中所担心的问题。与其他合并审查机构类似，商务部在审查过程中通常会联系消费者或竞争者以征求其意见。中国的合并审查程序与其他法域的不同之处在于商务部会定期征询其他中国政府机构和相关行业以及贸易协会的意见。[104]该意见征求程序通常会比较花费时间，并可能造成商务部审查过程的严重迟延。
（三）国际竞争执法机构间的合作
目前，中国还不是国际竞争网络的成员，但中国竞争执法机构会与其他国家竞争执法机构举行定期的双边会议，会议不仅涉及一般性问题，而且还对具体的案件不时地进行探讨。如商务部反垄断局局长尚明所述，商务部十分重视与其他国家竞争执法机构间的合作。[105]近期，商务部在增进其国际合作的同时与一些国际竞争执法机构签署了双边合作协议。[106]商务部与外国竞争执法机构间不断增进的合作表明，目前在合并控制领域增强与案件有关的实践合作（如信息交换与救济措施的商讨）已成为了发展趋势。
商务部和欧盟委员会的合作开始于2003年11月，商务部和欧盟委员会竞争总司签署了一份声明，之后于2004年5月通过了中欧竞争政策对话权责书，中国和欧盟之间在竞争政策领域建立了一个相互磋商并保持透明的永久论坛。[107]根据该协议，商务部和欧盟竞争委员会竞争总司将每年举行一次有关竞争政策的高层对话，以及每两年开展一次竞争周活动，从而为执法机构提供一个交流观点和讨论问题的平台。据报道，商务部和欧盟委员会可能会再签署一份案件协调框架协议以促进双方在合并审查领域的交流和合作，从而进一步加深双方现有的合作。双方会在2013年中欧竞争政策对话中对该文件进行商议，并可能在2013年进行签署。
2011年7月，商务部与美国司法部及联邦贸易委员会签署了谅解备忘录，旨在提高双方在合并领域的合作。[108]在此谅解备忘录中，双方同意在签署机构间开展持续的高层磋商、竞争领域的合作（如竞争政策的完善）以及在竞争执法方面的经验与知识交流。2011年11月，商务部、美国司法部和联邦贸易委员会签署了《中国商务部与美国司法部和联邦贸易委员会关于经营者集中案件合作指引》的文件。[109]该合作指引规定，在双方认为恰当并符合各自法律所规定的保密义务的情况下，可以决定就双方均在调查的合并案件进行信息交换（例如，各自调查的时间表和案件涉及的技术方面的问题，如相关市场的界定、竞争效果的评估、竞争损害理论、经济分析和救济措施）。2012年4月，商务部与英国公平贸易办公室签署了谅解备忘录，[110]2012年5月与韩国公平贸易委员会签署了一个类似的协议。[111]商务部与英国和韩国竞争执法机构签署的备忘录构建了分享经验和最佳实践方法的框架。
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