中国合并控制制度以《反垄断法》第四章“经营者集中”为基础，在中国三个竞争执法机构中，商务部对合并控制执法享有专属管辖权。作为对《反垄断法》第四章规定的补充，国务院在2008年8月颁布了《国务院关于经营者集中申报标准的规定》[43]。自《反垄断法》实施以来，商务部也出台了大量的实施细则，包括草案及正式规定。这些实施细则涉及多个领域，涵盖了程序和实体问题。[44]
《反垄断法》规定的合并控制制度为完成交易的先决条件，商务部对进行申报的集中进行审查，从产业政策角度评估集中对中国竞争领域及中国经济的影响。由于《反垄断法》并没有规定申报的截止期限，所有符合申报标准的交易在获得商务部的正式批准或相关等待期届满前都不得实施。
如果一项交易被认定为《反垄断法》中的“经营者集中”，且达到相关的营业额标准，则该项交易应当向商务部进行申报。[45]经营者集中是指：①经营者合并；②经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；③经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。[46]《反垄断法》规定可以免除合并集中申报的情况如下：①参与集中的一个经营者拥有其他每个经营者50%以上有表决权的股份或者资产的；②参与集中的每个经营者50%以上有表决权的股份或者资产被同一个未参与集中的经营者拥有的。
如果达到营业额标准，中国的合并控制要求同样适用于境外经营者间的合并。且对于境外经营者间的合并来说，不会因为没有影响中国的竞争就免除其申报的义务。不过，从目前正在讨论的简易程序来看，[47]对不会在中国引起竞争问题的外国经营者间的合并，很可能[48]要求其提供更少的信息，并且缩短对其进行审查的时间。[49]
（一）控制的概念
“控制”或“决定性影响”的概念是决定一项交易是否构成《反垄断法》中“经营者集中”的关键，而《反垄断法》和后来发布的指导性文件并没有对此进行定义。商务部《经营者集中申报暂行办法（草案）》曾尝试对“控制”进行界定，将取得对其他经营者的控制权解释为：①取得其他经营者50%以上有表决权的股权或资产；②虽未取得其他经营者50%以上有表决权的股权或资产，但通过取得股权或资产以及通过合同等方式，能够决定其他经营者一名及以上董事会成员或核心管理监督机构人员的任命、财务预算、经营销售、价格制定、重大投资或其他重要的管理和经营决策。
然而，2009年商务部在其正式发布的《经营者集中申报办法》中却删除了对“控制”的相关规定，从而导致目前的法律没有明确界定“控制”的标准。因此，一项交易是否导致一个企业取得了对其他企业的控制权或决定性影响的问题需要根据个案决定，这一问题通常是通过与商务部进行申报前的商谈来解决。
商务部对一项交易是否能导致一企业取得控制权（从而需要申报）的问题享有广泛的裁量权。根据商务部反垄断局局长尚明的讲话，[50]商务部倾向于对“控制”进行广义的解释。Alpha V/萨维奥一案[51]中，持有低至27.9%的股份也被商务部认定为可能导致控制便说明了这一点。[52]实践中，当评估“控制权”时，商务部通常会对之前《暂行办法（草案）》中列出的因素进行考量。此外，鉴于中国竞争法主要是仿效欧盟竞争法制定的，商务部在决定一项交易是否导致了控制权的变化从而应当按照中国法律的规定进行申报时，通常也会参照欧盟对控制权的定义。目前看来商务部倾向于采用欧盟确定控制权的方法，即交易导致“共同控制”或“消极控制”，通常也被视为“经营者集中”。[53]
商务部广泛的自由裁量权意味着少数股权收购方仍然需要注意商务部的潜在管辖权，收购方需要进行法律咨询并就该项交易是否会引起控制权问题进行自我评估，或者与商务部进行申报前的商谈以明确此问题。
（二）合营企业的申报
对于什么是“控制权的取得”这一问题还没有法律规定，与此同时，《反垄断法》和相关实施细则对合营企业是否应受合并控制制度的约束也没有进行规定，商务部认为，如果《反垄断法》中的其他条件都满足（例如合营企业的母公司对合营企业拥有共同控制权，且每一个母公司都达到了相关的申报标准），合营企业（包含“棕地”与“绿地”合营企业，即既存和新设的合营企业）可能构成应申报的“集中”。商务部于2012年6月6日发布且于2012年7月7日开始生效的新的经营者集中反垄断审查申报表格中便包括了许多涉及合营企业的内容。[54]商务部发布的案件决定也很清楚地确定了合营企业的申报问题。2011年及2012年，商务部无条件批准了92起涉及合营企业的申报。[55]此外，商务部还附条件地批准了三个绿地合营企业：通用电气/神华[56]，汉高/天德[57]和安谋/捷德/金雅拓[58]。
因此，中国合并控制制度也适用于合营企业，这与其他领先的竞争法制度相一致。不同于欧盟合并控制制度的是，在中国，“全功能”并不是合营企业申报的条件，也就是说，一个合营企业如果符合集中的定义，且满足相关的营业额标准，即使其并不属于全功能型合营企业，仍然需要进行申报。
（三）营业额标准及计算(www.xing528.com)
如果一项交易被认定为“经营者集中”，并且达到下述营业额标准之一的，应当进行申报。[59]
参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币；参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币。
营业额涉及参与集中企业的最终母公司的营业额及由母公司直接或间接控制的公司的营业额。对于经营者在合营企业中有共同控制权的问题，合营企业的销售额以合营企业中拥有共同控制权的公司的数目按比例计算在这些公司的营业额中。[60]值得注意的是，中国境内的营业额为来源于中国内地（不包括香港、澳门和台湾地区）的客户所产生的营业额，而不论销售实体位于何处。实践中，营业额包括来源于产品销售和/或提供基于“普通活动”的服务（“特殊收益”除外，例如出售业务或固定资产产生的收入）所产生的收入数额；不包括销售回扣、增值税和其他与税务、内部销售相关的营业额，以及在上一个会计年度内已转让的业务所产生的营业额。
（四）商务部审查的自由裁量权
即使一项交易并没有达到上述营业额标准，如果商务部认为其可能在中国境内具有排除、限制竞争效果的，也需要进行申报。[61]此审查权给未达到营业额标准的交易是否需要申报的问题带来了不确定性，目前尚不知晓商务部未来是否会发布相关指南来明确实施此种自由裁量权的情形。不过消费者或竞争者的投诉可能会引起基于这种自由裁量权的审查。尽管存在，但迄今为止，我们并不知晓商务部在任何案件中曾行使过这种自由裁量权。
（五）未依法申报
对应当申报但未向商务部进行申报的集中，相关经营者可能面临不同的处罚。根据《反垄断法》和对未依法申报集中的调查程序及处罚作出规定的《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》[62]，未依法向商务部申报的集中所涉及的经营者可面临的最高罚款数额为人民币50万元[63]。此外，商务部也可以命令有关经营者采取相应措施以恢复到集中前的状态，如停止实施集中、限期处分股权或资产、限期转让营业以及其他必要措施。[64]因此，商务部有权撤销集中以恢复到交易前的状态。更重要的是，未依法进行申报可能涉及一些实际风险。未依法申报经营者集中可能影响当事方在商务部的名誉及其在中国的整体合规记录。并且，这也可能会给当事方未来在中国的交易带来影响。例如，根据经营者集中反垄断审查申报表，申报方必须证明其在中国的实体设立和经营管理方面始终遵守适用了中国的法律法规。[65]
对于有申报义务但未进行申报的主体应当作出处罚。[66]根据商务部的规定，通过合并方式实施的经营者集中，由参与合并的各方经营者进行申报；其他方式的经营者集中，由取得控制权或能够施加决定性影响的经营者来进行申报，其他经营者予以配合。[67]实践中，目标公司作为联合申报方的情形并不罕见。由于参与集中的其他经营者“可能提交”申报，在申报义务方没有进行申报的情况下，[68]履行了申报义务的经营者将不会由于没有进行申报而受到处罚。
尽管目前没有公布的案件表明商务部已就未依法申报经营者集中为由对任何经营者进行过处罚，但商务部已加大力度对未依法申报而应申报交易的公司进行调查。2012年11月，商务部公布了过去无条件批准的交易的清单，且将会对此清单按季度进行更新，并可能增加每一项交易的相关信息。这一进展使竞争者可以监督彼此的合规性，对在中国未依法进行申报的公司而言，其开展交易的风险也因此而加大。
此外，商务部近期宣布其已对4家未依法申报的公司进行了调查。[69]这些进展表明在中国未依法申报的风险日益增加，公司决定其交易是否需要在中国进行申报时，应对这些风险进行充分的考虑。从目前的执法进展来看，针对达到申报标准但没有进行申报的交易，预期在数月后商务部会进行更多的积极监管和执法。
小 结
决定一项交易是否会触发中国合并审查申报的过程可以通过以下流程图来进行说明：
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