国企退出房地产业务须谨慎

摘要:文章从五个方面揭示了政府强令国企退出房地产的非可行性，然后提供了一些解决方案，特别是从立法、监管、金融支持、分类发展等方面提出了一揽子解决方案。

关键词:国企；央企；房地产；谨慎

2010年两会刚刚结束，北京便接连出现几个“地王”。而且这些“地王”均由央企下属企业或有央企背景的企业拍得，舆论一片哗然。3月18日下午，国资委召开新闻发布会，公布了央企地产业务的具体情况。国资委表示，除16家以房地产为主业的中央企业外，还有78户不以房地产为主业的中央企业正在加快进行调整重组，在完成企业自有土地开发和已实施项目等阶段性工作后要退出房地产业务。一时间，央企是否该推出房地产引起激烈争论，笔者经过比较研究认为，以行政手段明令国企退出房地产是一种反市场行为，应该纠正，国企退出房地产应缓行慎行。

一、从法律上讲，明令国企退出房地产是一种违宪行为。我国新改宪法明确规定，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的组成部分。清退令将造成另一种歧视，即公有制歧视，最终违反了宪法宗旨，也使得新政与“两个毫不动摇”冲突（“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力）。

二、从理论上讲，房地产产业是一个错综复杂而相对成熟的市场，行政干预可能因违反价值规律而收效甚微。1）国企和民企已经在房地产业这一共生平台上实现了共生共长的局面，国企遽然退出，会造成市场关系的重新组合，必然造成市场摩擦而产生一个磨合期。国企通过高额拿地支撑了政府土地财政，政府财政对国企已产生锁定和依赖，国企由于还有本身原有的主业，早已将房地产业的很多环节外包，甚至进行地块倒卖，这样形成了一个国企民企共生环境。如果一旦全部退出，所有的承包合作关系将进行新一轮市场化的委托代理，原有的服务外包关系被打乱，从而造成一定时期的发展脱节与发展真空。2）国企承接的中国房地产市场盘子大，国企遽然退出没有过硬的接盘手，将造成房地产市场窒息。地王之所以都被国企拿走，是因为它们拥有民企所没有的控制力和影响力。而一旦国企退出，民企无法接手，或者囫囵吞枣，这必然导致房地产疲软，或者拱手让给外资企业。因为民企在房地产中的利润是远远高于国企的，在它们已经赚得盘满钵溢的情况下，它们可能宁愿观望以等国企贱卖地王或其他房地产资产。3）房地产本身就不是一个完全竞争的市场，特别是土地市场的高垄断性，导致了政府强制征地、强制拆迁、土地招拍挂、农民出让土地、银行贷款等环节中的种种不规范，纯由民企参与招投标也避免不了其中的贪污腐败现象，因为现有的民营房地产开发商大都没有足够的自有资金进行投标和开发，必然铤而走险求助于政府和银行，这就很可能产生一些不正当的交易，造成新的市场扭曲现象，不可能脱离“清退令”的治标不治本。4）在世界经济整体复苏的大背景下，中国经济再保持一段时间的持续增长已经没有悬念。在这种情况下，土地作为不可再生的稀缺资源，随着进一步开发利用，土地价格不会因国有企业的退出而降低。在没有国有企业涉足的地方，土地市场也在升值。国有企业介入房市，只是让房地产价格上升的时间提前到来罢了。国有企业退出，并不会造成房地产价格下降，无数的民营企业和外资企业都在翘首以待，期望以更低的价格获得土地，然后以更高的价格卖出房子。4）马克思说，如果有10%的利润，资本就会保证到处被使用；有20%的利润，资本就能活跃起来；有50%的利润，资本就会铤而走险；为了100%的利润，资本就敢践踏一切人间法律；有300%以上的利润，资本就敢犯任何罪行，甚至去冒绞首的危险。因此，对一个企业而言，由于利益的路径依赖作用，在巨大的经济利益面前，有关国家利益和政策要求难以起到真正的约束和威慑作用，占尽政治优势、资源优势、市场竞争优势，但又不担风险的国有企业必定不会“善罢甘休”。被暂时清退的非房地产主营业务的央企、省企、市企，仍然可以通过多种渠道，以多种方式再次介入房地产业。而且，房地产业中，民企利润最高。在对手减少的情况下，民营房地产企业的利润将更加可观，恋恋不舍的国有企业必将会眼红，而以另外的形式“变相”杀回来:首先，许多央企是以企业集团的形式存在，一般都有子公司、孙公司甚至还有曾孙公司。由于国资委目前并没有细化央企退出房地产市场的具体操作方案，78家央企退出房地产市场容易操作，而其下属的企业以各种形式参与房地产业，就难以被察觉和监管。其次，可以通过与民营企业合作甚至控股的方式，由央企投资、民企开发，变着花样进入房地产市场。5）房价上升并非国企参与房市导致。房价上升是因为，政府财政主要靠卖地，因此政府热衷于炒地，以提升经济增长业绩；法律没有禁止炒房，政府同意居民炒房，因此造成房地产商捂地囤地，富商捂房炒房，哄抬房价；政府一旦打压房地产市场，必将更加失去公信力，骤然破坏房地产的非理性繁荣，必将引起经济恐慌，因为政府还没有找到其他替代房地产业的主打支柱产业；中国房地产业存在问题的原因是集中了全社会大量的资金，其他行业和实体经济缺乏投资机会，特别是股市疲软，许多企业转向房地产市场，造成了今天土地和楼市的高价局面；中国人传统观念导致，每个人奋斗一生，必须有一套房子居住，因此现在买房者除了富商以外，还出现了2+4现象，即一对小夫妻的工资加上双方父母的养老金或积蓄，使得房地产商拼命地抬高房价，拼命撑大泡沫而不怕泡沫破灭。6）已经买房的人，拼命希望房地产价格继续上升，特别是炒房的人。而买房自住的人，更不希望房价剧降，而悲叹自己决策失误。

三、从性质上看，社会主义关键在于税收的严格征收和科学运用，国企退出房市可能导致税收减少，从而影响社会主义性质。当今经济条件下，国有企业仍然是国家税收的一大来源。而且，当前抗击金融危机，实现保增长、保民生、保稳定的前提下，房地产作为我国整个经济重要的支柱产业一点也不能动摇，不但不能动摇还要进一步发展，因为它关联度高。房地产关联100多个行业，上游可以拉动钢铁、水泥，还可以一直拉动到家用电器，甚至纺织业。因此，国企突然退出房地产业，必将使房地产发展预期受到冲击。因为如果国企退出市场，理智的民营房企也可能收缩发展计划，消费者必将进一步持观望态度，从而无意中集体合谋戕害了房地产业好不容易恢复的强劲复苏。而房地产业衰落将使任何所有制性质的房企业绩受损，从而影响了社会主义上层建筑的经济基础——税收，最终影响了整个国家的经济社会发展，从而影响了社会主义性质的体现。(www.xing528.com)

四、从现实上看，强制某些国企退出房市而某些国企却依然在房市上积极作为，这导致了不公平。第一，国资委清退令针对的是78家不以房地产为主业的央企下属三级以上房地产子企业，不包含以房地产为主业的16家央企。因此，这一强制性措施的及时出台，虽然反映出政府去除楼市泡沫、稳定房地产市场的决心，并对前期央企在房地产市场横冲直撞、呼风唤雨的行为起到一定程度的遏制作用，对老百姓来说应该是一个利好消息。但目前形势下，央企难以真正退出房地产市场，或者说难以全部退出房地产市场。从地位和分量上讲，还能继续从事房地产业务的16家央企的地产总额，占全部中央企业房地产板块资产总额的85%，净利润占全部中央企业房地产业务净利润的94%；而要求退出的78家不以房地产为主业的央企下属三级以上房地产子企业共227户，虽然数量上约占总数的60%，但销售收入仅占到15%，利润只占7%。也就是说，被勒令退出的企业在房地产市场上可有可无，央企大量的房地产业务并没有退出，剩余的16家央企照样可以凭借其垄断地位和庞大的资源，称雄房地产市场。第二，国资委的清退令无法限制不属于其直管的其他大型央企和地方国企。例如，中信地产隶属于中信集团，而中信集团是国务院直属企业；中国烟草旗下的中维地产今年1月刚成立，而中国烟草隶属工信部；由保监会主管、中国人寿投资的“嫡系”房地产企业“国寿地产有限公司”继续“招兵买马”，逐鹿市场。第三，国资委其实对于直管的企业也没有多大限制，因为央企的领导都是中组部任命，国资委只是负责业绩考核，而国企由于其垄断性以及同政府千丝万缕的关系，其业绩往往不会差到成为国资委刁难的借口和惩罚的把柄。因此，行政手段对于央企来说可能只是形式上或者一阵风式的告诫而已。

五、从实践上看，国企退出房地产不一定降低房价，反而可能使房价进一步飙升。2004年，福建省国资委下发了《福建省人民政府国有资产监督管理委员会关于严格控制省属企业投资房地产项目的通知》（闽国资规划〔2004〕29号）文，要求省属国有资本要逐步退出房地产领域。当时的社会也是一遍欢腾，以为从此房地产市场将归于平静。然而，房价的发展趋势却完全出乎所有人的意料。2004年，福州房价微幅上涨。当年上半年，福州商品房均价为3196元/平方米，同比上涨3.1%，其中住宅为2843元/平方米，涨了5.2%。2005年时，在福建省国有资产开始退出福州房地产市场时，福州房价开始飙升，涨幅首次突破了10%。据福州房地产信息网（由福州市房地产交易登记中心主办）公布的数据显示，2004年，福州商品房平均交易价格为每平方米3262元，而2005年时达到了3798元，上涨了16.43%。进入2006年，摆脱了政府调控的福州房价更加牛气冲天。福州房地产信息网公布的数据显示，2006年一季度，福州市区房价涨幅超过了20%。福州市区商品房平均交易价格4159元/平方米，同比增长了20.73%；其中住宅3733元/平方米，同比增幅达19.99%。尽管政府已经意识到事态的严重性，并多次声言要稳定物价。但是，失去了国有资产调节的福州房地产市场，已如脱缰的野马，再也不受任何约束地开始了一飞冲天的狂奔。2007年，福州的房价从1月份的平均4998元，一路猛升至12月的平均7624元，比2006年底的平均房价，上涨了83%。此后，政府对房价的高速上涨完全无能为力。到2009年，福州房价终于上了万元/平方米的高峰！进入2010年，福州的房价继续在万元/平方米之上震荡。国有资产退出福州房地产市场，并没有给福州人民带来任何好处，反而促使房价如脱缰野马，一飞冲天。算起来，福州目前的房价，已比国有资产未退出的3196元/平方米翻了近四倍。

因此，国企退出房市应该缓行。我们应该出台一些法律和市场应对措施。首先，出台《国有企业法》或者《公共企业法》，从法律上重新界定国有企业，重新界定房地产开发规范。1）规定好国有企业的边界，规定现有国有企业的改革路径和方法，这是做好新一轮国企改革的前提。《公司法》第64条第2款规定，国务院确定的生产特殊产品的公司或者属于特定行业的公司应当采取国有独资公司的形式。“特殊产品”主要指生产货币、法定纪念币、邮票、预防用生物制品、具有军事用途的核心产品及关键部件等产品；至于“特定行业”，即涉及国家安全的行业、自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新科技产业中的重要骨干企业。一般认为国有独资公司的主要行业为涉及国家安全的行业和自然垄断的行业。这种重新定位，使国有企业找到了合适的位置，可以更游刃有余地发挥其主导作用，也更有利于社会主义市场经济的发展。这样让国有经济在其能发挥特有功能的部门得到加强，全社会福利才能增加，政府宏观调控政策才能得以顺利实施，国民经济整体效益才能得到提高，国有经济在国民经济中的主导地位才能真正体现出来。2）房地产开发规范必须严格规定，开发企业必须有全额自有资金进行买地，买地后不可进行转让而且必须在三个月内进行开工，开发前必须进行绿化等基础设施建设，卖房时必须保证质量过关。总之在购地、设计、建设、销售、售后服务等各个环节进行严格的规定。其次，按照宪法和法律，利用经济手段，实现对国有企业监管的市场化。中国的事情，要想切一刀就必须一刀切，否则都可能前功尽弃。两会结束后，财政部首度公开了年度的中央国有资本预算收入和支出两张表。2009年纳入中央国有资本经营预算编制范围的中央企业实现利润总额9655.6亿元，净利润7023.5亿元，但上缴税后利润加股息收入总额才为421亿（只占央企净利润的6%左右），而421亿元中只有10个亿进入公共财政，其他的都以各种形式回到企业。其他剩余利润投向哪里却没有公布。有学者因此指出，这种行为已经完全颠覆了国有企业的公有性质。过去有长达十几年不交利润，现在交利润了，又极少，这同时也说明股东，或者说全国人民对国有企业是失控的。换言之，现有企业治理结构改革仍然是失败的。国有企业一直宣称对我国财政有巨大贡献，但现在只有很少一部分利润进入公共财政。本来国有企业的利润，或相当一部分利润应该上缴国库，但现在绝大部分由管理层决定用途。有相当一部分用于给自己发奖金，用于奢侈的在职消费，还有就是用于企业再投资。因此，我们必须早日做到，从财务制度上，规定不管是国资委管理的企业、国务院直属企业、其他部委直属企业或者地方政府主管的企业，都必须建立单一账户，指定银行指定账户进行交易；从财税制度上，规定国企所有利润必须100%纳入监管，对于超过5%的利润以外的收入全部上交国家财政，否则大头利润留存企业，将助促国进民退；从金融放贷上，对金融机构每一笔贷款进行从头到尾的严格管控，严格控制金融机构违规贷款；从招投标制度上，改进土地交易方式，控制非理性土地竞价，将设立地价合理区间，增加配建保障性房和承担公益性设施建设等要求作为土地竞买条件，不只是“价高者得”；从土地供应上，应加大政策性住房和普通商品房土地供应；暂时不再安排热点地区高价土地交易，稳定土地市场。第三，建立国民财富分配基金，在此基金中建立国民住房基金。换言之，财政通过国民收益基金在扣除一定行政预算后将国企利润和土地收入分到每个人头上，或者在国民自愿同意的情况交社保基金管理，或者将国企收入用于保障房建设，让每个居民拥有第一套住房，真正实现居者有其屋，实现住有所居。国民住房基金可以通过招投标制度，将建设保障房的任务委托给各种所有制企业。第四，将房地产业科学划分为保障房和商品房，在首先保证每个人有第一套住房的情况下，大力发展商品房，国企必须承担起建设保障房的社会责任。国有企业应该保持一定的规模，保持一定的范围，比如限制在提供准公共品或有严重市场失灵的产业的范围，而不应该不断扩大。现有国有企业应该把自己的社会责任放在第一位，而不是把追求利润最大化放在第一位。国有企业应该在调控房地产价格中起到中流砥柱的作用。中央、地方要为国有企业投资房地产划定范围，只能开发廉租房、经济适用房、安置房、小户型等满足普通老百姓需要的房子，不能开发别墅、高档住房、高尔夫球场，高级酒店、大面积住房等普通百姓不能沾边的房子。也就是说国企应该最终全部去搞低价房，去搞基础设施等民生工程，从而使政府能够有精力大力建设低价房，平抑房地产价格。同时，国企还可以肩负起房地产业走出去的重大使命，促进国家“走出去”战略的贯彻实施。

（该文主要内容曾发表于《中国经济观察》2010年第2期）