中国的城镇化策略规划

摘要:中国经济已经进入新一轮调整周期，要想保持健康稳定增长，除了对外深化扩大开放，还应对内做好新型城镇化建设，因为新型城镇化是推动中国经济转型升级的引擎，是转变中国发展方式的切入点，是扩大有效内需的抓手，是实现健康可持续发展的支撑。因此，我们要在理论、政策、融资和监管等方面做好新型城镇化的战略运筹，从而打破各种发展障碍，推进实现中国梦。

关键词:新型城镇化；战略运筹；中国梦；推进

自2008年国际金融危机以来，在国内外气候影响下我国经济增长出现了放缓趋势。虽然4万亿元刺激措施曾经使经济一度复苏，但2012年GDP增速又剧降为7.8%，2013年仅为7.7%，2014年第一季度只有7.5%，2014上半年同比增长7.4%，中国经济再次走到了十字路口，或者说进入了一个新周期。如何保持我国经济健康稳定持续增长成为当前热点、焦点、难点，党的十八大开出新型城镇化“药方”；十八届三中全会再次提出要“健全城乡发展一体化体制机制”；2013年中央经济工作会议首次套开全国城镇化工作专题会议；2014年出台了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。可见，推进新型城镇化建设十分重要且迫在眉睫。但是，为做好新型城镇化，我们至少应在以下几个方面做好创新性战略应对。

一、新型城镇化的思想准备

思想是行动的向导。一个人能取得多大成就很大程度上，或根本上取决于其思想觉悟和认识高度。大卫·休谟在200多年前就讲过，尽管人是由利益支配的，但利益本身以及人类的所有事务，是由观念支配的。1974年诺贝尔经济学奖获得者哈耶克也说过:从长远看，我们是自己命运的创造者；从短期看，我们就是我们自己所创造的观念的俘虏。张维迎最近在《思想市场推动中国变革》一文中指出:社会的变革和人类的进步基本上都是在新的理念推动下出现，社会变革是由于新观念战胜旧观念，没有理念的变化就没有制度和政策的改变。许小年也说:“社会由经济、制度和观念三个子系统组成，三者彼此相互协调相互支持，社会才能平稳运行。”从历史上看，唐朝盛世正是因为理念开放包容，元朝能够横扫欧亚也正因为放眼看世界，然后到了朱元璋的时候实行“片板不得入海”，一方面导致海盗丛生，另一方面导致闭关锁国；而他的儿孙们却因为派遣郑和七下西洋，造就了永乐盛世。所谓的康熙大帝，跟俄国人打过仗，已经知道国外有国，却在签订尼布楚条约后实行禁矿禁海政策；而当时的彼得大帝却一方面亲自到欧洲学习先进理念和技术，另一方面率队远征奥斯曼帝国，放眼整个西欧、中东和远东，而他的继承者继承遗志不断推进俄国发展。可见，国家元首的理念之差，造就了国家的天差地别。进入十九二十世纪，大清帝国成为夜郎小国，俄罗斯成为世界上领土最多的国家。在我们改革开放过程中，我们也经常说，思想不换就换人。这反过来说明思想理念的重要性。因此，只有通过一定的理论、理念、理式凝心聚力，才能众志成城，才能形成共识，才能将无意识的个人行为转化为有意识的集体行动。作为人组成的国家，其发展更是依靠战略思想。中国未来的发展出路在哪里，必须要有明确的战略理念和指导思想，必须形成一定的共识，形成全面推进新型城镇化的科学意识形态。

我们要坚持的第一个理念是，搞清楚新型城镇化新在哪里？房地产商任志强在《新型城镇化就是蒙人》一文中说，历史上从来没有新型城镇化和旧型城镇化的划分，也没有大城市和小城市划分，城镇化的衡量标准就看收入是来源于城市还是来源于农村。如果收入来源于第一产业，就叫农村就业，如果收入来自于第二第三产业，就不能叫农村就业，就叫城镇就业或城市就业。比如说，农民工收入来自城市，但劳保、上学还在农村，这不能叫城镇化。中国是以人的居住地点为城镇化的就地城镇化，这是伪城镇化。^[1]他的这种城镇化认识有一定道理，但是很片面。首先，城镇化怎么没有新旧之分？只要是在原有城镇化基础上进行纠偏提升就是新型城镇化。其次，收入来源不能作为城镇化的判断标准。他这一标准抹除了那些拥有城市户口却经营农业的人，比如褚时健卖褚橙，柳传志卖柳桃，刘永好兄弟一直卖饲料等农资，收入都来自农村，他们却已是地道的城里人。任志强的观点太刺眼，但也警醒我们一定要明确新型城镇化到底新在哪里。我们新型城镇化应该具有以下四新:第一，新型城镇化是人的全面发展的城镇化。也就是以人为本的实现人的全面发展的“人的城镇化”，即人的自由化公平化。每个人有不受户籍管制的迁徙自由，有自主择业、自主创业的自由，每个人都有平等的基本人权。全社会更加注重人的思想生产、精神愉悦和心理健康等软件建设，注重提高人们的生存尊严和生活幸福。第二，新型城镇化是五化同步的城镇化。十八大报告早就提出了“四化同步”，即工业化、信息化、城镇化和农村现代化同步发展，推动经济可持续发展的新观点，其实应该加上治理现代化，特别是建设以信息技术为基础、与转变发展方式紧密相结合的智慧城市，推动物联网、因特网等网络的互通互联。第三，新型城镇化是与自然和谐的城镇化。工业化城镇化某种程度上是生态文明的退步，是反文明反自然的。工业化和城镇化急功近利，往往破坏了原有的自然环境，失去了古代文明的天然和谐，充斥着人为的强拆强建。新型城镇化要注意自然和谐，坚持“集约、智能、绿色、低碳”八字方针，科学合理布局城市群和大中小城市，紧密衔接产业发展，适应匹配环境承载能力。第四，新型城镇化是可持续发展的城镇化。美国不仅是世界第一的服务业大国，也是世界重要的工业国，更是世界第一的农业大国，多层次的产业结构，使美国经济具有巨大的抗击风险能力，具备强大的自我调节能力，这也是美国一直称雄世界的原因之一。因此，新型城镇化必须造就我国农业、工业和服务业的均衡发展和国际先进地位，并且实现农业、工业、服务业等强大产业基础支撑的城镇化，构筑资源节约型、环境友好型社会，防止出现以前的五种现象^[2]:一是防城镇化“拉美式陷阱”，避免脱离产业基础的“过度城镇化”；二是防城镇化“快而不优”，避免“有速度无质量”的城镇化；三是防止在城镇化进程中农民工过度“边缘化”，避免“半城镇化”过高的社会代价；四是防过度利用“土地红利”，谨防“城镇化”变成“房地产化”，避免过高地价推高房价；五是防小城市偏枯，特大城市疯长。避免特大都市的“大城市病”，避免特大城市人口过度膨胀。六是防违规大拆大建，避免破坏生态平衡、侵犯国家及民众利益。

我们需要坚持的第二个理念是，必须明确新型城镇化要干什么能干什么？我们必须明确它是为了保持人口大国经济持续健康稳定增长的同时促进人的自由化平等化，从而全面建成小康社会。同时，我们必须清楚新型城镇化能干什么？新型城镇化是人的城镇化，是各行各业、五湖四海的人才的市场化重新集群，进而在交流对话中产生新思想新概念新创意，从而促进经济社会发展。新型城镇化是产城结合，是制造业、服务业、建筑业的重新布局与结合，必将成为增长的发动机。也就是说新型城镇化实现了产业新布局，引来了人才，而人才的集聚反过来又促进了产业提升和新产业的出现，从而形成经济社会发展的良性互动。也就是说，新型城镇化就是全面提升城乡一体化品质，它肩负着五大使命:消除“二元结构”社会、建立“新型土地”制度、实施“社会改造”工程、提高发展的独立自主性、推进国家治理现代化。其承载的含义远远超越经济领域，绝非仅限于满足社会需求的生产力范畴，已经全面触摸到整个社会的结构性变革，它撬动具有进步意义的生产关系的同步再调整，是推动中国走向“第三次社会变革”的历史性跨越，将不断推进工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化、国家治理现代化等五个现代化，实现社会主义物质文明，精神文明，政治文明，社会文明，生态文明等五个文明新境界。

我们要坚持的第三个理念是，国家从中央到地方必须明确新型城镇化是保持经济持续增长的持久动力和最大潜在内需。新型城镇化必须上升为国家意愿和国家战略，并且必须明确中国经济增长还得依靠投资^[3]，但是我们的投资不再是单纯政府投资而是政府引导的市场化社会化投资。李克强总理指出，改革还是中国最大的红利，而新型城镇化和人民城镇化是稳定增长和突破改革的关键。学者周其仁^[4]也指出，目前最大的机会就是深化对外开放和推进城市化。开放就是打通中国13亿人口与12亿发达国家人口、其他35亿发展中国家人口之间的现代化生活。城市化就是空间资源重新配置，就是要让经济资源相对集聚起来，提高分工程度和效益，促进服务业发展。从实践上看^[5]，我国城镇化率十六大以来以每年1.35个百分点的速度递增，城镇人口年均增长2096万人。城镇化既增加了投资又推动了消费，成为拉动内需的持久动力和中国经济发展的重要引擎。2012年中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。如果说工业化在某种意义上主要是创造供给，那么城镇化则主要是创造需求。政府不能被所谓的“克强指数”、“克强经济学”等言论所捧杀，而丧失进一步利用投资促进经济增长点好机会。外界解读克强经济学为“强化市场、放松管制、改善供给”或者“不刺激，去杠杆，重改革”。这些解读都存在片面性而且背后带有左右中国经济的不可告人的意图阴谋，我们必须清楚地懂得新型城镇化是未来中国经济增长的王牌，新型城镇化以中国梦和科学发展观为统领，在充分考虑政策思路、时间维度、国情空间、综合统筹方法论等维度，在合理的经济象限区间内稳增长、调结构、促改革，特别是当GDP增长率低于7.5%、通货膨胀超过3.5%、城市登记失业率超过5%等情况出现时，必须及时地相应采取刺激和调控手段来稳增长，从而以新型城镇化为主抓手并和信息化、新型工业化、农业现代化共同构筑起“新四化”，通过创新驱动和新思维驱动来打造经济升级版，通过新型城镇化来反击国外“做空中国”等一切奇怪论调。

我们需要坚持的第四个理念是，新型城镇化可能出现负能量，必须加强规划管理和监督检查，同时实施政府权力的负面清单管理。既要早日出台全国总体规划和各地规划，还必须尊重自然规律，顺势而为水到渠成；既要遵从市场规律，确实让市场在资源配置方面起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能；既要让逃离北上广有处可逃，又要防止睡城、鬼城、空城等非均衡现象。尤其是，防止因为人口密集造成交通拥堵、生态环境恶化、城市运营成本高昂、公共卫生管理复杂化、治安管理难度加大等问题。我们应尽量发挥城市的正能量，尽量减少它的负能量。^[6]特别是要杜绝GDP崇拜和GDP优先理念。因为，新型城镇化不是开发房地产，不是造鬼城空城，不能再次变相地搞土地财政，不能牺牲环境保护和民生幸福拼命地搞GDP。这其中最关键的是把政府的权力关进制度的笼子里，政府该做哪些，不该做哪些，一旦超出负面清单范围就必须受到监督惩罚。同时，政府、企业等市场主体推进新型城镇化，必须坚持正确理念，不能陷入错误理念陷阱，要“提高中小城市对人口的吸引能力”，防止大城市和特大城市病；要“消除城乡二元结构、直至实现城乡一体化”；要坚持决策与执行上的“体系垂直化”，切实提高监管执行成效。

二、新型城镇化的理论指导

新型城镇化的设想是多样的，各种流派和观点各有侧重、有些甚至是互相排斥的，但无论怎样，新型城镇化的核心归根到底是人的城镇化，归根到底在于能否托起“中国梦”，归根到底在于能否深层次地全面把握和贯彻执行十八大、十八届三中全会、中央城镇化工作会议精神。也就是说，中国办事情往往需要师出有名。新型城镇化要顺利推进深化，就必须有强大的理论支撑，就必须把握和处理好以下几个问题:

新型城镇化可以达到什么程度？1850年，英国第一个达到城镇化率50%。当时的英国不仅实现了一半人口生活在城市里，而且率先完成工业革命，成为“世界工厂”，其钢铁产量占世界总产量一半以上，进出口贸易占世界总额的三分之一以上，伦敦成为了国际金融、贸易中心。英国城镇化过半不仅意味着人口的迁移，同时意味着社会各领域变革的时空格局最终到来。国家统计局通报发布的2012年城镇化率是52.57%；而按户籍人口计算，城镇的非农户口的人口与全国人口的比例恰恰也就在35%左右^[7]。此时的中国经过被称为“改革开放”时期三十多年的经济快速增长，终于一跃超过日本，成为仅次于美国的世界第二大经济体。同时，中国成为“世界工厂”，也是世界第一出口大国。因为快速发展所带来的影响力，2008年承办了奥运会，2010年举办了历史上第一次以城市为主题的世界博览会。但是，当今发达国家的城镇化率都超过了70%，假设我国城市化率只有50%，我们则还有20个百分点的增长空间，如果我国城市化率只有40%，那我们的增长空间就更大。假设70%作为我国未来十年或二十年的预期城镇化目标，我们还必须考虑匹配的工业化程度，还必须考虑我国正处于社会主义初级阶段这样一个最大的国情，特别是经济正处于增长速度换档期、结构调整阵痛期、刺激政策消化期、新政出台酝酿期叠加的阶段现状，加上世界经济也在深度调整，整个社会出现“底层失稳，中层失落，上层失控”局面，可谓内外交困而进入一个新的历史转折点。以低成本、强势政府主导为核心特征的中国经济模式和以高消耗、城市要素供给不可持续为核心特征的传统城镇化发展模式，积累了巨大的社会风险，有的城市就像“空城”、“鬼城”一样，甚至同底特律一样理论上已经破产。因此，我们在做好中长期规划新型城镇化建设的同时，必须考虑文明匹配度和社会承受力，要把生态文明理念和原则融入城镇化全过程，要道法自然而不是野蛮生长，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，通过规划科学化、产业集群化、资源利用集约化、基础设施网络化、环境生态化、公共服务均等化、管理法治化等手段着力提高新型城镇化质量。^[8]

新型城镇化的路径是什么？解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。那新型城镇化的路径选择又是什么呢？新型城镇化就是全面城乡一体化，就是城市和乡村应该是与自然融合的整体，而生存于其间的人不存在诸如户口、权利等差异，人才、物资、信息、资金等自由流动其间，城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、相互依赖，各种时空资源高效利用。具体而言，新型城镇化就是制度、文化、市场和建设的四方面一体化^[9]。推动城乡发展一体化是党的群众路线的具体体现，是党群关系的新境界新局面，是全面的扎实的克服二元三元化倾向的一体化，是科学发展观统领下人类历史上前所未有的一体化。我们要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，全面提升城乡一体化品质，实现社会主义城乡一体化新境界，建设美丽中国幸福中国。一是制度一体化。这就需要早日颁发《民法典》，理顺物权、债权、侵权责任等关系，建立起公平公正而统一有效的城乡基本经济制度，建立起公有经济、民营经济和外资经济三足鼎立的和谐动力结构，为城市化工业化信息化提供坚强的基础制度保障；这就需要深化土地管理制度改革，解决70年土地使用权、招拍挂等重大事项的立法问题，研究制订农村集体建设用地管理条例，逐步建立城乡统一的建设用地市场，提出规范农村土地整治的指导意见，修订国有建设用地划拨目录，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例；这就需要深化户籍制度改革，进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度，实现迁徙自由居住自由，最终促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。总之，做任何事情都要在法律制度框架内，都必须以法律、规则、制度为准绳，高大上一点的说法就是把全力关进笼子里，让权力在阳光下运行！二是文化一体化。文化是民族的血脉，是人民的精神家园。全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴，必须推动社会主义文化大发展大繁荣。建设社会主义文化强国，必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持百花齐放、百家争鸣的方针，坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众的原则。只有把文化建设贯穿于城乡发展全过程，才能把城市与农村建成文化园地而不是文化荒野，农村城市化、农民市民化、农业工业化才能提高到帕累托最优；只有文化的和谐，农村文化不排斥城市文化，城市文化不鄙视农村文化，才能实现雅俗共赏，实现多层次多向度多方面的繁荣；只有普适文化的统一，例如发展共同的语言同时保留各自语言，才能共同创造新的文明高度，才能既把口袋鼓起来，也把脑袋富起来，坚持经济建设和精神文明两手抓两手都要硬两手都丰收；只有充分吸收古今中外优秀文化，创新地发展文化产品创意产业，才能真正转变经济发展方式，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，又好又快建设社会主义新城乡。三是市场一体化。十八届三中全会指出要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。因此，必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。必须建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。其实，市场建设包括两方面，一是无形的思想市场建设，二是有形的经济市场建设。英国前首相撒切尔夫人在2001年出版的《治国方略》中曾经指出:“中国成不了超级大国，因为中国没有那种可以用来推进自己的权力，进而削弱我们西方国家的具有‘传染性’的学说。今天中国出口的是电视机，而不是思想观念。中国的知识体系不能参与世界知识体系的建构，不能成为知识生产的大国。即使中国在快速地经济崛起，充其量也只能成为一个物质生产大国，但是在精神文化生产和创新乃至输出上仍然是个无需重视的小国。”一位海外学者也曾经指出，西方富人留下的印迹，是文艺复兴时期的建筑和雕塑，是哈佛大学、耶鲁大学等名校，是卡内基音乐厅、图书馆。中国富人留下的印迹，则是二奶村和豪华墓地。西方富人成为了精英和贵族，中国富人则成为土豪和屌丝，或者成为汲取国家财富的新华侨新外资。人类的全部尊严在于思想，文化的精髓在于思想。文化背后没有思想，思想背后没有精神，这是一个国家最可悲的地方。而出现这种现状的原因在于，我们对于知识产权的漠视，对于新思想的控制和抵触，因此我们应该建立和谐健康的思想市场，推进创意经济和富有国际影响力的思想的出现，从而引领国际新一轮发展。经济市场建设方面，就是加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式，这就要求推进城市和农村的经济市场化，确实使企业和消费者成为真正的市场主体和城镇化主体，确实将市场这只无形手作为资源配置的决定力量，提高市场对国民行为的支配水平；这就是要在世界大变革大调整大汇聚时期，将国际国内两种资源两个市场视为一种资源一个市场，将我国从世界工厂变成世界市场；这就要求整合分化的投资、出口、消费需求，将投资主导型政策战略转变为投资、出口、消费均衡型，实现投资、出口、消费市场的一体化繁荣，最终推进经济发展方式的科学转变；这就是要全面建设统一开放竞争有序的市场体系，优化各种资源配置，提高生产要素效益，充分实现社会主义优越性。四是建设一体化。也就是着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，综合考虑大中小城市建设，借鉴开发区建设甚至“租界”发展经验，按照“老城区+新城区+新社区”^[10]的模式，统筹兼顾城市和农村发展，杜绝城市倾向型政策，坚持平等推进城乡的基础设施建设和社会事业发展，坚持推进城市支持农村政策，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件，破除中国经济城乡二元结构和社会分割状态；不仅重视地上的建设，还要兼顾地下管网建设，真正建设一个百年千年不毁不坏不败的宜居宜业地区；实现工业化城市化相辅相成，摒弃重视工业化、城市化忽视农村农民农业的理念，杜绝工业化超前、城市化滞后的不匹配现象；实现农业、工业、商业、服务业同步提升，加快发展现代农业，提升农业工业化，增强农业综合生产能力，坚持工业反哺农业和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。五是人的市民化。这是最重要的一点。市民化不是仅仅住在城市里，或者从农村搬到城市里住。如何做到市民化，那就是人人不再有户口差别，都是共和国居民；人人拥有社会保障，而这种社会保障必须做到不出现乞丐，不出现养懒人的现象；人人都有财产性收入，城市居民有房产、股票等投资性收入，农村居民也能通过土地入股公司，通过流转田地、宅基地等实现财产性收入，也就是使居民股民化金融化，要有法律思维、契约精神、风险意识和成本收益分析，能够把青山绿水真正变成金山银山。

总之，新型城镇化，就是城乡全面一体化，生存于其间的人不存在诸如户口、权利等差异，人才、物资、信息和资金等生产要素自由流动其间，城乡经济、社会、文化等各方面相互融合相得益彰。也就是说，新型城镇化关键在于“化”字，一是人的市民化、自由化、金融化，二是农业产业化现代化，三是城乡一体化，四是与工业化、信息化、治理现代化相融合。一句话，其实就是《国家新型城镇化规划2014-2020年》中所说的，实现城市生活和谐宜人，即稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。自然景观和文化特色得到有效保护，城市发展个性化，城市管理人性化、智能化。

三、新型城镇化的政策建构

在我们中国，政策的重要性大家都十分清楚。一个文件可以改变一批人的命运，甚至转变一个国家的命运；一个政令可以带动某个行业的发展也可消灭某个行业。例如，我们的吸引外资政策，外资一进来确实带来了就业，培养了我们的产业工人，但是外资却控制了大部分产业，整个中国成为世界车间，整个中国为外资打工。党的十八大提出了“推动城乡发展一体化”的战略部署。党的十八届三中全会，提出“健全城乡发展一体化体制机制”的要求，为加快推进新型城镇化建设进程，我们应该加快以下几个方面的政策突破:

（一）建立新型城镇化户籍与人口制度体系

首先，坚持北上广户籍管控制度。除北上广实行积分制入户和人才引进入户等限制办法外，其他地区按照公平正义的原则，破除影响人自由迁徙的制度，让中国人在权利公平、机会公平、规则公平上有更大推进。其次，推行指纹人口登记制度。人口登记必须登记指纹这一独一无二的信息，从而确实保证人口数据真实可靠性且防止人口贩卖和假户口。再次，加快推行一对夫妇生二孩制度。在十八届三中全会确定“单独夫妇可生二胎”政策的基础上，加快全面实行一对夫妻生二孩政策，严格禁止第三孩（除非自然受孕生产三胞胎或三胞胎以上），特别是在内蒙古、新疆、西藏以及老少边穷等人口稀疏地区，应该立即全面放开二孩政策，推行迁徙入户政策，促进人口的合理流动、当地的早日开发、减轻特大型城市压力、产业卫星城等新型城镇的形成，从而实现人口政策与新型城镇化的有效结合与互动。

（二）建立新型城镇化土地住房制度体系

首先，建立土地产权制度。党的十八届三中全会再次明确指出要“完善产权保护制度。产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。新型城镇化首先面临土地财产权的重新界定、确认和流转，分清楚宅基地、集体用地，从而合理规划农林牧渔副业、商业、工业、公共设施用地，实现不管党政机构、央企、国企、金融机构、非盈利组织、个人都成为产权清晰的可以互相交易的土地市场主体。只有产权搞清楚了，每个市场主体才能真正实现第一次分配的市场化效率，特别是农村土地确权了，农民才能真正享有财产性收入，才能真正富裕起来，才能真正有恒产者有恒心有信用有信誉，有机会组成力量强大的农民专业合作社，合作社组成有组织的联社，拥有自己的车队、船队、仓库、码头，实现农业的全产业链发展，进而提高谈判权和定价权。第二，制定实施土地流转制度。借鉴重庆地票制度，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。同时，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。［5］第三，建立土地最终用途管制制度。制定负面清单，严守18亿亩耕地红线，保住现有林地、湿地、河湖江海、基础设施等底线，严防商业、工业、住宅超标用地的高压线。一旦规划通过人民代表大会的批准，就必须成为硬约束，政府及其他市场主体都不可随意更改。规划要对土地最终用途进行严格管制，任何人触犯负面清单必须一查到底严惩到底；任何非法改变土地最终用途都必须严惩到底。第四，做好全国土地规划和住房建设。吸取古今中外经验教训，要有百年思维和系统思维，从土地开发、住房设计、城市建设、监督惩罚等全方面全链条进行严格而清晰的设定。安居才能乐业，没有安居乐业不会长久，因此我们应健全城镇住房制度，坚持负起政府的担当任务，以保障房和廉租房为主，以商品房为辅，切实实现社会主义的居者有其屋。

（三）建立新型城镇化社会保障体系

建立全覆盖、无歧视、不养懒的社会保障体系应该成为是否是社会主义国家的标志之一。北欧资本主义国家已经达到人人享有社会保障。2013年普京也向世界宣布了俄罗斯实行全面免费医疗的消息。城镇化不仅仅意味将农民迁入城市，还包含着就业、社保、住房、教育、文化等一系列公共服务的保障。构建和完善社会保障体系是城镇化战略实施的重要基石，是有序推进农业转移人口市民化的本质要求，是推动城乡发展一体化的根本保证。［6］权利公平、机会公平、规则公平的社会保障体系是社会主义市场经济不可或缺的一个组成部分，是国家强盛、民族复兴、人民幸福的中国梦的物质基础，是新型城镇化的前提。［7］健全社会保障体系必须在户籍制度改革的基础上，每个人都身份证号就是社会保障号，国家每年将全民所有制经济成分所得红利不分男女老少贫富平均打到每个人社会保障卡账户上，同时杜绝乞丐和懒汉现象。

（四）建立新型城镇化税收体系

首先，提升营改增改革效益。营业税改增值税从整体上来看，能够降低企业负担。但是要密切关注并迅速解决可能存在的营改增改革反而增加小微企业税负的问题，特别是最近反映强烈的物流运输和餐饮酒店等行业因为无抵扣现象导致营改增反而增加其负担的现象，同时妥善处理好增值税发票、企业所得税变化、财务分析新困难等挑战。其次，减免税负以对冲成本上升。按照世界银行的标准，低收入国家的最佳宏观税负水平为13%左右，我国作为低收入国家2009年宏观税负已经高达32.2%，远远高于发达国家和其他很多发展中国家。［8］2013年我国公共财政收入12.9万亿元，人均宏观税负9537.61元，而人均可支配收入才1.8311万元，人均税负占可支配收入比重高达52.09%，远高于国际平均水平。就企业而言，税收多达19种，而且税率大都处于世界较高水平，有时还得缴纳各种乱收费。因此，我们要应该减少企业税种，杜绝各种乱收费，降低税收比例，从而通过减免税收来弥补其融资困难和要素成本上升，防止小微企业大规模退市。再次，优化分税制的分税比例和分税种类。我国自1994年实行的分税制很大程度上与社会主义相违背，因为宪法规定土地归全体人民所有，而各种土地税却归地方，这样在级差地租和经济集群化存在的情况下造成马太效应，即穷的地方税越少，富的地方税越多。分税制本身没有错，关键是分的内容和分的比例存在严重误失。因此，在新型城镇化过程中，应该尽快科学论证新税制，特别是土地税、烟叶税、资源税、城建税须收归中央，从源头上根治土地财政和资源财政等弊端；分享税中央则应该与地方比例互换或者三七开、四六开，尽量偏向地方，仍然维持地方的税收积极性。同时，尽快开征房地产税、资源税、环境税，构建地方税体系，增加土地出让金支出比例，以防止新型城镇化陷入新一轮房地产化。

（五）建立新型城镇化财政体系

我国现有财政制度存在典型的五层碎片化体系，第一财政是税收，第二财政是银行，第三财政是国企利润，第四财政是土地出让金，第五财政是地方融资平台，因此我们亟需建立统一高效的现代财政，提高国家治理能力。十八届三中全会指出财政是国家治理的基础和重要支柱，提出了“深化财税体制改革”和“建立现代财政制度”的具体要求，特别是要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。笔者认为我们要在全面贯彻落实这些精神的基础上，借鉴国外先进经验，特别是德国的财政均衡政策。第一，科学配比财政和央行的外汇储备。央行保留一部分外汇储备用于不时之需，将外汇储备的大部分交给财政，再由财政组建专业的外汇主权养老基金［9］P56-59，或者设立国人账户，即国家依据每个人的身份证号设立专有账户来接受外汇储备项目下和国企分红项目下的养老等社会保障基金。第二，建立德国式财政均衡政策。进行政府间财政关系立法。从立法上实现国内区域均衡发展，最终实现整个国家生存条件的一致性；实行财政预算民主。早日修改完善《预算法》，借鉴德国中长期滚动财政预算机制，促使财政收支活动紧密契合国家中长期发展战略；建立科学的转移支付体系。在出现财政垂直不平衡时，在不调整中央地方税收分成比例的情况下，通过预先补助、返还性转移支付、对贫困州投资等方式促进各地财政状况的相对均等化；在横向不平衡时，制定规范彻底的转移支付制度，分阶段进行有效的转移支付。第三，理性下放财政自主权。将上述的银行、国企利润、土地出让金等三大影子财政与税收整合为统一的中央财政，坚决去掉土地财政，严防地方政府公司化和“诸侯经济”；放开财政第五支柱，即规范用好地方融资平台，加快完善实施《2013年地方政府自行发债试点办法》，建立“自发自还”的地方政府自主发债制度，有效地将地方政府债务管理和新型城镇化融资体制改革结合起来，真正使地方政府的自行发债制度成为服务新型城镇化的重要举措。建立信用评级制度，建立债务保险制度、债务资金使用监督机制、地方政府偿债保障机制，对于举债要严格限制，已有债务规模过大的地区不允许举债，自主举债累计的债务余额不得超过一定财力水平。

（六）建立新型城镇化金融体系

改革开放30多年来，我国经济增长年平均速度为9.8%，比同期世界经济平均发展水平快6.8个百分点，但是我们的M2年平均增长速度为22.46%。我们的货币化程度自1993年已超过100%，2012年竟达到188%，2013年再创新高达到194%（M2 110.65万亿元，GDP56.8845万亿元）。我国M2的主要组成部分是存款（除43万亿居民存款，其余均是机构存款例如住房公积金、社会保障基金等。在中国M2的构成中，M0的规模近年来基本稳定在5～6万亿元上下，从规模上看变动不大，其占M2的比例很小（6%左右）且呈现下降趋势，M2中规模最大也是影响其快速增长的根本因素是银行存款。也正因为如此，当国家确定了M2年度增长目标后，也基本上可以视同为当年人民币存款的增长速度），这说明我国储蓄率过高，更反映我国资金效率低下以及货币贬值情况严重。当前我们必须吸取1997年和2007年两次金融危机的教训，破解高储蓄率、人民币内贬外升、钱荒等困境。一是提升间接融资体系。扩大金融业对内对外开放，允许建立非国有金融机构，继续推进国有控股金融机构和政策性金融机构改革。二是提高直接融资比重。健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，扩大直接融资份额，切实解决金融难题。三是推进网络金融等金融创新。丰富金融市场层次和产品，特别是普及手机支付等智能终端，可以考虑建立国家政策性的中小微企业发展银行，同时鼓励各大门户网站、阿里巴巴集团、腾讯集团等互联网企业建立小微型互联网金融机构，提高融资便利性和资金融通效率。四是健全存款安全保障制度。建立存款保险制度和巨灾保险制度，严格执行最后贷款人制度，发展普惠金融和金融民主，加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定，从而建立健全金融机构市场化进出机制。五是加快金融领域价格机制改革。全面推进利率市场化，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。完善人民币汇率市场化形成机制，推动资本市场双向开放，有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度，建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，加快实现人民币资本项目可兑换。

（七）建立新型城镇化产业政策体系

没有产业发展，城镇化就是无源之水无本之木，而城镇化又反过来促进产业大发展大繁荣，因此应该注意两者匹配性、互惠性、融合性，推进产业城镇化、城镇产业化。另外，我国改革开放以来，出现一种十分尴尬的局面，就是我们的产业比毛泽东时代更缺乏独立自主性，而且我们的产业都是“政策产业”，都是政策催生的碎片化产业或者产业碎片。也就是说我们没有真正从头到尾的独立自主的产业，本来我们应该有独立自主的青蒿素抗疟药产业，但是我们的销售几乎被诺华等国家医药巨头垄断。我们现有的很多工厂其实都是外资政策下的国外产业环节，完全处于产业链低端、价值链低端。因此，我们新型城镇化的产业政策应该在借鉴毛泽东超英赶美的军事重工业政策以及改革开放以来产业发展的经验教训基础上，同时吸纳国外科学做法，推进我国产业快速独立成长，切实提高国际竞争力。第一，大力发展服务业。新型城镇化的一个基础就是发展各种服务业，使服务业真正成为新的经济增长点和就业增长点，真正优化我国经济发展结构和转变发展方式，全力打造金融、保险、法律工商服务、经纪等具有知识密集的个性化高端生产性服务业；全力提升餐饮业、住宿业、家政服务业、维修服务业和再生资源回收业等生活性服务业，全力提高政府公共管理服务、基础教育、公共卫生、医疗以及公益性信息服务等社会性服务业。［10］P57-61第二，大力发展现代农业。实现农业产业化，加快土地有偿性合理集中，建立农业生产基地或者农民合作社，推进农业规模化产业化，同时吸纳失业人员和提高农业生产水平。发展高端农业，农业生产不仅要能够出口原料，还应该生产和出口高附加值的衍生农产品。确保粮食安全，保持粮食自主生产能力，不断提升水利设施，禁止过度开采地下水，禁止过量使用化肥，禁止污染农业用地，确保粮食食品卫生安全。第三，大力发展绿色低碳产业。美丽中国、生态城市建设是新型城镇化投资的重要部分，这将为节能环保产业和城市绿化产业带来巨大的增长空间；新型基础设施产业将迎来发展的黄金时代，特别是治理雾霾的各种生态基础设施建设必须大步快上；新型城镇中的市民将从生存性消费转向发展型消费，新的消费热点将会从过度集中的住房、汽车等领域逐步向文化创意、体育休闲、旅游等产业过渡，从而引发这些产业的新一轮发展。只有大力战略新兴的环保、绿色、低碳产业才能最终开拓城镇化和现代化的新境界，成就居民望得见青山绿水、看得见蓝天白云、瞅得见童年光景的美丽诗意。

（八）建立新型城镇化竞争政策体系

当前我国产业形势十分尴尬，那就是我们几乎没有真正独立自主的产业。因此，出台扶持建立独立自主产业的政策体系十分重要。但是，在出台产业政策的同时，我们也应该出台相应的竞争政策。确立竞争政策与市场经济在国民经济体制中的中心地位，严格按照十八届三中全会精神，切实让市场在资源配置中起决定性作用，依据反垄断法等竞争政策制定产业政策和新型城镇化政策，通过不断完善法律手段、经济手段以及必要的行政手段，特别是要深入贯彻落实《反垄断法》和《反不正当竞争法》，为各类所有制企业平等竞争创造良好的市场环境和竞争秩序。第一，彻底分清产业政策与竞争政策的区别，并且使两种政策有效结合起来。第二，要借鉴国内外经验教训，将竞争政策作为基础性政策。第三，要使政府、企业、个人等市场主体遵守竞争优先原则。第四，要科学扶助国家战略性新兴产业，注意建立竞争性补贴机制。第五，鼓励市场化兼并重组，并坚决及时反垄断、反不当竞争。

（九）建立新型城镇化行政治理体系

2013年中央经济工作会议首次套开专题性的全国城镇化会议，本次会议对新型城镇化的推进思路做了最终定调，亦即全国不再新建千万人口以上的超大城市，而要发展以省会为中心的区域性城市群，同时推进以县、市为基础的就地城镇化。因此，第一要进行“去市升县”的行政体制改革。借鉴国外经验，缩减行政委托代理链条，将现有的五重七级体制改为五重五级体制，即“中央-省-副省-市-县-乡-村”七级改为“中央-省-县-乡-村”五级（表1），同时将省、自治区、直辖市降格为副部级，将15个副部级省会、特区和计划单列市改为正厅级，去掉现有地厅级的市、地区、州、盟，原地厅级的市、地区、州、盟政府所在地改为副厅级的县，再将原有县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区改为副厅级县。这样通过有增有减、有升有降来使得中央、地方的行政管理体制更加顺畅，实现宪法规定的中央、省、县三级管理体制，同时将村立法确定为最底层行政单位。如果说大力支持企业发展是为了增加思想创意主体，那么去掉地市提升县域级别则是解放更多的市场主体和思想创意主体，推进更多新思想新创意进而新产业大发展大繁荣。以福建省为例，本来省里的竞争主体就是福州、厦门、泉州、莆田、漳州、龙岩、三明、宁德、南平等9个地级市，省管县以后，9个竞争主体就变成9+58=67个小型城市的竞争，市场竞争与合作将更加充分高效（原9个地级市所在地改成9个新县级单位以及原有58个县），而整个国家来说，更是解放社会和生产发展力，推进创新型国家建设，从而实现新型城镇化。第二要加快推进全方位全新型的行政区划。一是建立类直隶体制的首都特区。当前，北京和天津都是直辖市，一把手都是政治局委员，要想实现协调发展很不可能。京津冀一体化以及环渤海经济圈的战略设计已经提出多年，但是进展却乏善可陈。特别是雾霾治理收效甚微。因此，建议将天津和河北直属于京师，建立首都特区，首都特区一把手仍为副部级。二是建立台湾省政府。当前国台办、海协会在对台工作中发挥了一定作用，但是由于我们已经出台了《中华人民共和国统一法》，从法律上明确台湾的地位，也就是从法理上否决了当前台湾当局的非法性，但是我们应该根据宪法和统一法，在国台办、海协会的基础上建立中华人民共和国台湾省人民政府。三是重新划分行政区划。一方面为了加快合理开发与科学发展，另一方面为了更好地保障国家安全，对于土地面积大于30万平方公里或者处于边境的大省或自治区应该早日论证并尽快进行新的行政区划。新疆面积高达160万平方公里，可以在现有新疆自治区、新疆兵团的基础上建立东疆、西疆、南疆、北疆4省，同时鼓励移民，实现民族互嵌融合，为将来新丝绸之路经济带的繁荣做好战略准备；西藏亦可以分为四个省，以阿里地区，那曲地区，日喀则地区为三个省，其余地区为一个省。内蒙古可以分为东蒙和西蒙两省。青海省可以分为青海省和青藏省，甘肃省可划一部分给宁夏，再划分为两个省。四川省也可以划分两省，黑龙江省边境地区加上东蒙与外蒙古边境地区新划出一个省，云南省边境地区也可以新划出一个省，广西壮族自治区边境地区也可以划出一个省。这样全国可以达到46个省，两个特别行政区。第三要改革官员晋升机制。严格遵守公务员法，将职级和职务分开。职级根据工作年限自然上升，职务则得经过“入职一年后转正定级为科员，科员3年晋升为股长，然后副科级的村长，然后乡镇直属的正科级所长，然后副处级的乡镇长，然后正处级的县局长，然后副厅级的县长，然后正厅级的省直各部门、计划单列市、省会、特区一把手，然后副部级的省、直辖市、自治区一把手，然后再中央部委副部长，然后正部长，然后再副国级、正国级领导，每三年晋升一个职级，每三年有机会晋升一个职务。同时规定，地方政府官员不能进入中央委员，中央委员和政治局委员必须是中央部门。第四要改革官员考核激励机制。切实从GDP锦标赛［11］p36-50转向生态建设锦标赛。新中国成立以来曾经违反自然规律，进行了“大炼钢铁”运动，导致树木被大量砍伐，森林被大面积破坏。改革开放以来由于只重视GDP，盲目招商引资导致引进污染产业同时占用林地的情况时有发生，这使得我国2013年12月出现了全国25省连片雾霾的恶劣污染。因此，新型城镇化相适应的官员考核激励机制应该是首先保证每个地区的生态环境改善，特别是每个地区的水利设施的修缮、每个地区存活树木的增加、森林覆盖率的增加，真正能够望得见山清水秀、看得见蓝天白云和瞅得见童年风景。

表1　城乡行政机构改革设计

续表

特例:4直辖市的区改为副厅级单位，乡镇改为副处级单位。台港澳地区均先不考虑改革。

（十）建立新型城镇化的产权制度体系

科斯理论显示，由于交易成本的客观存在，不同的权利界定和分配，会带来不同效益的资源配置，所以产权制度是优化资源配置的基础。我国宪法第十二十三条明确规定公共财产和合法私有财产神圣不可侵犯。党的十八届三中全会再次明确指出要“完善产权保护制度。产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济”。但是我们的产权法律应包括无形资产和有形资产，特别是城市化将刺激更多创意创新产业创造更多知识产权，因而我们的产权制度必须全面保护无形和有形资产。新型城镇化首先面临土地财产权的重新界定、确认和流转，分清楚宅基地、集体用地，从而合理规划农林牧渔副业、商业、工业、公共设施用地；紧接着的是国企改革、民企转型，国企和民企的兼并重组等市场化行为，也面临着要依照公司法等制度进行产权的重新科学而合理的界定、确认和流转；最后是实现不管党政机构、央企、国企、金融机构、非盈利组织、个人都成为产权清晰的可以互相交易的市场主体，使每个主体的财产能够转化为股份进行投资，从而真正建立统一高效竞争有序的市场体系。只有产权搞清楚了，每个市场主体才能真正实现第一次分配的市场化效率，特别是农村土地确权了，农民才能真正享有财产性收入，才能真正富裕起来，才能真正有恒产者有恒心有信用有信誉，有机会组成力量强大的农民专业合作社，合作社组成有组织的联社，拥有自己的车队、船队、仓库、码头，实现农业的全产业链发展，进而提高谈判权和定价权。

（十一）建立新型城镇化的社会分配体系

笔者认为，我国当前的矛盾已经不是人民日益增长的物质文化需要同当前落后的社会生产之间的矛盾，而是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会分配之间的矛盾，这个矛盾主要体现为:一方面贫富差距不断拉大、乞丐满大街，另一方面却又产能过剩，收入几十年不增长，即使工资有所增长，但也被物价抵消或者变为负增长。因此，我们社会主义市场经济在初次收入分配完全实现市场化公平与效率后，在坚持产权制度的情况下出现初次分配后的贫富差距这是正常的也是必须鼓励的，但是我们应该通过税收调节、社会捐助、政府扶持等二次分配手段推动收入分配的公平合理性。国家这时候的任务就是收税然后实现全国统一的福利政策，实现社会保障一体化，进而解决当前日益严重的教育、医疗等公共服务不均等情况，进而实现新型城镇化的社会和谐稳定以及经济社会协调发展。

四、新型城镇化的资金融通

如何准备资金，这是2013年中央经济工作会专题会全国城镇化工作会议的主题。会上提出要“建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。笔者认为，必须充分发挥金融支持新型城镇化的作用，一是要在存量上发挥现有闲置资金的杠杆化引导作用，二是要在增量上将具有未来收益的资产通过证券化转化为可利用资金或是开源引进全球资本。

第一，必须测算新型城镇化所需资金

新型城镇化不仅有成本，而且有成效，特别是创造了大量的投资和消费等有效需求，新型城镇化新投入资金可以扣除成效。根据测算，2030年前我国还有近4亿农民要城镇化，以人均10万元的固定资产投资标准计算（如果加上城市地下管网建设，这项投入可能得提高，因为中国现有城镇化规划没有这项支出），我们这项投入大约需要40万亿元；农民城镇化需要诸如医疗卫生、社会保障等软件方面的公共成本，以人均公共成本约13.1万元计算（有说加上购房成本和生活成本人均应24.9万元^[11]），此项投入需要3.9*13.1=51.09万亿元［12］（或者3.9*24.9=97.11），因此这一轮新型城镇化建设我们需要新增加的投入大约92万亿元。当然，我们还必须还历史欠账。国家审计署数据显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.698865万亿元，负有担保责任的债务29.25649万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.650456万亿元。官方数据包含了中央政府债务，渣打银行数据［13］仅包括地方政府债务，官方数据还比渣打数据少近4万亿元，我们应该辩证对待，做最坏的准备，做最好的应对。我们不仅要全面弄清地方经济债务，还要全面清查社会保障、医疗教育等历史欠账以及生态债务，这样才能计算出新型城镇化所需投入。假设我们的社会保障欠账是10万亿元，生态环保投入欠账保守估计70万亿元（这个投入，其实只需计算一下几大河流治理，加上绿化，水和山搞定了，一切就好办。或者根据全国有68万个行政村，一个村给1一个亿进行环保恢复，这样大约68万亿；治理北京雾霾可以拿出1万亿元，这可以看出政府的决心与诚意；全国流量超过100平方公里的河流约5000条，每条河流两岸播出2亿元进行绿化，这样共1万亿元）。那么新型城镇化所需要的资金大约等于40万亿元硬件基础设施投入+97万亿元软件投入（市民化成本）+近30万亿政府债务+社保欠账10万亿元+生态环保建设欠账70万元=247万亿元。这么多钱，如何筹集呢？首先，我们不是一下子要用这么多钱，因为新型城镇化是一个很漫长的过程。其次，美国、日本都在搞量化宽松，而且我们货币发行是以美元为基础的，我们也应该扩大发行量以对冲美元增发。第三，新型城镇化并非只是资金投入的一个单向工程，而是能够带来巨大收益。一是带来出口替代，这样就可以减少工业生产投入；二是带来社会消费，支撑经济可持续健康发展。假设我国城市化率目标为市民户籍人口70%以上，上文讲到我国当前常住人口城镇化率52.6%、户籍人口城镇化率35.3%，那么我国常住人口城镇化率提升空间还有17.4%，户籍人口城镇化率则还有34.7%。研究表明，城镇化率每提高1%，可替代出口10万亿元，社会消费总水平将增加10万亿元甚至几十万亿元。假设以户籍人口城镇化率35.3%为标准，实现70%城镇化率，则可以代替出口347万亿元［（70%-35.3%）*100*10=347］，至少可以增加社会消费347万亿元。这样，我们实现70%的新型城镇化率的净效益则至少还有447万亿元（347+347-247）。当然这些数据，只是我的一个初步测算，需要很多人利用大数据技术进行更加精准的核算。这里，我其实就是提醒决策者，推进新型城镇化应该做好资金准备，这样才能抓住新型城镇化的牛鼻子。

第二，必须清楚还有哪些资金可以动用

必须摸清国库究竟还有多少可以动用。根据央行数据，2013年10月政府存款余额为41163亿元，比9月份增长6683亿元，增幅达19%。近年来财政收入增长速度远远大于GDP，且GDP出现了下滑趋势，这种财政增长GDP下降的悖论必须搞清楚。增加累积的财政收入必须公开，必须划出可以用于新型城镇化的款项，并有针对性地做好政府性投资。另外，要继续开源节流，特别是加快房地产登记为征收物业税做好准备，同时加强我国党费、团费、社会保障基金、养老金的管理，坚持“反腐败分红利”的原则，加强反腐倡廉工作，做到有腐必反有贪必肃，坚持老虎苍蝇一起打，将治理贪腐收缴的赃款，及时上交国库变换成新型城镇化投资。

必须摸清哪些外汇可以用于国际投资并将投资利润立即顺利转化为国内建设资金。中投这几年在国外投资屡有失败，不得不改变单纯投资国外的初衷，投资很多国内项目。既然中投可以做国内投资，似乎可以多设几家类似中投的公司，从而推进外汇支持新型城镇化。但是，最根本的是改革我国外汇制度。外汇目前已经变相成为中国发行人民币的基础，这种制度必须早日改变。特别是早日做到藏汇于民，从而减轻越来越大的外汇储备压力。中国外汇管理主要靠外管局和中投，但是近4万亿美元的庞大外汇储备使得这两个单位只能拿出部分进行投资，因为两个单位均负有外储保值增值的责任，但是投资必然有风险必然有赚有赔，与其让两个机构担惊受怕，不如早日将外汇管理制度改变一下，推进藏汇于民用汇自由。2013年以来，外管局设立了外汇储备委托贷款办公室，但目前仅仅支持走出去的中国企业，应该尝试通过招投标等市场化委托代理方式，将外汇储备贷款给有需要的国内外法人，既对国际开放也对民间开放，从而分散外汇储备集中于外管局的风险，实现外汇储备的保值增值，同时获取国内新型城镇化建设资金。

必须紧急全面审计地方政府债务并明确哪些是优良债务资产哪些可以通过资产证券化获得现有继续投资建设资金。2010年底曾经审计出地方政府欠债10.7万亿元人民币（合1.75万亿美元），大约相当于中国当年（GDP）的25%。中国财政部每年报告的中央政府债务接近GDP的20%。但国际货币基金组织（IMF）研究认为，中国政府的债务总额很可能更接近于GDP的50%。这个债务水平仍低于发达经济体，但远高于新兴市场平均水平。“中国政府的债务扩张空间还很大。中国每年发债占GDP比例不超过3%，整个债务比例占GDP30%以上，但离国际警戒线60%还相差很远。”^[12]当然，我们必须头脑清醒地看到，我国债务增长速度非常快，而且还不知道是否可控，关键是时间又过去两年多，这近三年时间累计的债务还是未知数。据渣打银行研究，截至2013年上半年末，中国地方政府债务估计在21.9万亿元，如果加上公司化的地方政府融资平台的贷款，则债务总额最高或达24.4万亿元，地方政府性债务占GDP的38-42%^[13]。地方债务紧急审计工作必须早日全面铺开，真正摸清政府债务的来龙去脉、详细账单、可控范围、可用部分，一方面防范化解转移风险，另一方面做好债务运作。因为，地方政府的很多投资是基础设施，其中很多是公路等具有未来收益的固定资产，完全可以通过资产证券化提前获得现金用于新一轮城镇化建设。特别要鼓励符合条件的投融资平台采取发行城市建设债券、上市融资、信托计划等形式筹集建设资金。^[14]也就是说，政府融资思路最好从债务融资向非债务融资转变。特别是土地开发上，政府不再像以往那样将土地拿去抵押，从银行那里获得贷款再进行基础设施建设，然后开始招拍挂卖地；而是规划好土地用途，不再建设地方政府融资平台，而是发展债券市场，通过发行项目股票或债券直接引进社会资本进行开发，一方面省去了自己跟银行发生关系和费力进行基础设施建设，同时也将推进债券市场的发展，建立起透明规范的投融资体制机制，无意中提升金融发展效益，建立了比银行市场更加庞大的债券市场，从而让全社会的债权人和债务人在债市这个公开市场上直接对垒公平竞争，进而形成真正的市场化利率；另一方面政府把所有的精力放在监督管理上来，推进城市建设创新和成效提升，真正把时间和精力放在环保和民生事业上来，实现十八届三中全会所说的“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”。

必须动员民间资本参与新型城镇化特别是公共基础设施建设。建设就需要庞大资金，在国家资金不足的情况，应该开源节流。而拓宽资金来源，必须加强引导民间资金进入。因为，我国是储蓄率最高的国家，这些庞大的民间储蓄，应该充分引导到新型城镇化建设过程中，否则这些资金将可能被用于赌博或者其他社会效应差的行业。改革开放30多年来，我国不断提高利用外资质量和水平，但是我们在引进外资的同时，却忽略了国内民间资本。特别是在国有银行股份制改革和整体上市等金融改革过程中，还有中石油、中石化等垄断性企业改制上市过程中，过分依赖外国资本，而且为了早日得到外资注资，牺牲了很多利益，特别是经常被外资行使期权，从而被诟病为贱卖国有资产或者国有资产流失。例如，美国银行2005年6月在中国建行上市之前，斥资30亿美元以每股1.27元人民币的远低于实际价值和IPO发行价的超低价购买了建行部分股权。而建行上市以后，美国银行可以行使期权以高于购买时的价格出售或者让建行回购，这种让外资稳赚不赔的“卖国行为”引起了巨大争议，而中国股民则得随行就市承受风险。美国银行自2009年开始抛售建行股票，四年内五次套现2060亿港元约265亿美元，短短8年净赚235亿美元，投入产出比高达8倍^[15]。新型城镇化过程中，我们可以探索实行城市基础设施特许经营制度，吸引社会资金包括民间资本和国外资本参与城镇建设。(www.xing528.com)

必须加快确定国企分红比例和国企上缴利润并拨备部分用于城镇化。新一轮改革已经成为朝野共识，十八届三中全会也对全面深化改革进行了顶顶层设计。中国新一轮改革的突破口应该是财税制度改革，特别是向国有企业、国有银行、国有股收取盈利，增加养老金的战略储备基金，增加国家建设各种资金。根据财政部统计口径，国有企业应该是全国国有及国有控股企业，包括中央企业和各地方国有及国有控股企业，特别还包括各种国有金融机构。根据国际经验，根据我国《公司法》，国家财政必须向国企要分红，而这些分红应该一部分纳入社会保障资金池，一部分用于国家建设。因为，国有企业的发展是靠财政投入和国有银行支持，而银行是主要靠国家的利率政策赚钱，因此逻辑非常简单，国家是全民的国家，银行是全民的银行，国企是全民的国企，而全民出钱投资，国有企业包括金融机构中的国有股的主人就是全国人民，作为终极主人或股东，全体人民就应该取得回报，而国家代表人民处理利润所得，必须通过全国人大授权，从而为人民拨备建设资金。1994年财税改革以后至今，国有企业税后利润基本上是留在本企业。这19年间国有企业靠着垄断和低息贷款获得了喘气机会，而且获得了高额利润，现在应该反哺社会了。根据财政部企业司数据^[16]，截至2013年末，全国独立核算的国有法人企业15.5万户，全国国有企业资产总额104.1万亿元。另外，我国银行业资产突破160万亿^[17]，保险业资产超过9万亿^[18]。其他金融机构，比如证券，信托等，肯定还有很多国有资产。北欧资本主义国家其实已经给我们提供了很丰富的经验。北欧最大的石油企业挪威国家石油公司，由国家100%出资控股，公司每年都进行信息公开，并把一定比例的利润转入国家石油基金，让全体挪威国民受益。新加坡淡马锡公司每年向国民分红。我国澳门政府每年向市民发放红包。我国所有国有股应该平均分到每个国民账户上，国民可以选择套现，也可以放在公司里继续投资或拿出来支持新型城镇化建设等国家项目，这样可以保证确实将农民市民化，将全体居民股民化。如果根据十八大精神，要让市场在资源配置中起决定性作用，可以借鉴十五大以及俄罗斯私有化正反经验教训，将大部分国企出售，出售所得可以抽取一部分进行新型城镇化建设。

必须清楚金融机构哪些资金可以利用哪些资金可以优惠利用。2013年上半年银行出现了钱荒，但是截至6月底境内全部金融机构（含外资金融机构）本外币各项存款余额为103.6万亿元，首次突破百万亿大关。因此，如何借助利率市场化契机，发挥这100万亿元存款的积极作用，是我们新型城镇化面临的一个问题。可以考虑让地方财政、各大金融机构出一部分钱建立城市公共建设基金^[19]，然后发行公共投资基金券，利率比银行存款高，比国库券高，以此吸引全国投资者来购买，同时规定项目分红制度以及基金券自由转让制度，以此筹集资金进行自来水厂、热力公司、医院学校等新型城镇化配套基础设施建设。在这里，我强调一个问题，那就是我国的M2很高，但是M2的结构中主要是存款，并不是现金，也就是我们货币发行并不是很多，而是存款很多。存款中有很大一部分是社保基金、住房公积金、养老金，这些资金还没有发生金融作用；而现金很多被少数人贪官圈在家中，例如能源局一个处长家中查出2.4亿元现金，请注意是2.4亿元，不是报道上的1亿元现金。可见，我们流通中的现金，甚至可以说发行货币还是不是很多。当然，这并不能反过来说我们金融效率很高，而是分结构地说明我们那些资金效率应该提高，从结构组成来说还可以斟酌增加一些货币发行量。

以上，其实就是呼应一下我们当前或者去年以来面临的所谓钱荒。也就是说，我们还有哪些造血机制，还有哪些筹措资金的路子。其实还有几个很大的资金来源。比如，八项规定施行以来国家已经节省至少3万亿，公车改革以后至少每年可以节省1万亿左右，反腐败所得也可能每年数千亿。其实最大头的是，如果我们步子再大一点，真正放开农村土地政策的话，实现农地上市，特别是实行类似重庆的地票制度以后，农民可以增加至少15万亿元收入，这笔钱也可以通过股票等筹资政策集中起来进行新型城镇化建设。另外，国有资产高达100多万亿元，完全可以拍卖一部分。当然，这一方面使得市场在农村土地流转中起决定性作用，政府所需要做的就是建立地票交易市场，同时对土地最终用户和最终用途进行管控，防止土地落入地痞流氓之手，防止再次出现旧社会的土豪劣绅，防止土地用途非法变更。

第三，必须设计科学合理的融资体制。资金如何筹措是我们面临的难题。以往的旧城镇化道路使得现在各地大都缺乏资金，偿债能力减弱，造血功能下降，财政支出压力上升，有些地方即使不缺乏资金，也宁愿通过贷款或者地方融资平台举债推进城镇化，一些城市债务严重超过综合财力，甚至比底特律过犹不及，这些风险必须准确界定，从而建立合理高效的融资方式。2014年初，财政部推出了PPP模式（公共私营合作制）。如果这种方法可行，应复制到高铁建设、新型城镇化建设、海外投资基础设施等项目上，力戒以往BOT（建设-经营-转让）模式的缺点，有效利用政府和社会资本，逐步化解地方债务风险，同时刺激地方政府和社会各界的积极性。另外，农村土地入股以及按年度红利增减的机制也可以引入，全国土地真正实现市场化经营必然是一个创造资金的好路子。这一点，古代的地契制度、重庆的地票制度以及现代的资产证券化制度，应该用足用够用好！

五、新型城镇化的监督管理

为保证新型城镇化按照规划、按照自然规律顺利完成，必须建立新型城镇化指标体系，从而加强监督管理。

（一）出台新型城镇化政绩考核标准

2013年12月的中央城镇化会议提出了新型城镇化的五个目标，即有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，有利于改善世界经济和生态环境。我们应坚持五个“有利于”，据此设定新型城镇化标准。2013年12月中组部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确不能搞地区生产总值及增长率排名，政府债务状况也将纳入考核范围，追责领导干部拍脑袋决策。这些规定十分适用于新型城镇化的监督管理，但是仍然要专门设立新型城镇化的监督管理细则，特别是要制定新型城镇化的指标体系，并且与中国经济升级版的量化指标体系融合起来。2013年12月发布的《国务院办公厅关于加强农产品质量安全监管工作的通知》，明确提出了未来在农产品安全方面的改进措施，其中包括要将农产品质量安全纳入县、乡级人民政府绩效考核范围。因此，新型城镇化最后要以群众满意度为考核目标，不仅考虑考核经济指标，还要考核社会发展指标，包括食品安全、社会治安、医疗卫生、环境健康、教育、养老等等涉及民生幸福的指标体系。

（二）出台破坏新型城镇化惩罚制度

规划存在明显缺陷且未经人大授权的，追究决策失误责任；破坏新型城镇化规划的，判处一定年限的有期徒刑；不按照规划建设，造成生态环境破坏、民生事业受损等情况，判处一定年限的有期徒刑；警惕地方政府通过减持国有股套现、进军房地产、搭建投融资平台等另类经营手段［14］，填补债务漏洞或维持财政收入，一旦发现立即罢免党政一把手。另外，要充分利用已有的法律制度，特别是做好《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等“民告官”制度的宣传和运用，震慑和警示那些企图不按既定规划进行新型城镇化的人员。

（三）成立全国新型城镇化监督管理机构

我国每年都有政府工作报告中的工作计划，有五年规划，还是十年二十年远景规划，还有建党建国双百年规划，但是每次都是顺利完成。从来没有哪一个部门来负责监督规划的执行，因此这些文字上的规划往往成为软约束。十八界三中全会公报提出，中央全面深化改革领导小组的职责包括改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实这四个方面。新型城镇化作为中国打造经济升级版的关键一招，也应该成立督导组，或者成立中央新型城镇化巡视组或现有中央巡视组不时进行城镇化专项巡视，全程监控新型城镇化的推进，防止铁岭新城、鄂尔多斯等城镇化失败案例，防止美国底特律悲剧，学习圣彼得堡经验。

总之，新型城镇化是以人为本提升人的生活尊严和身心健康的手段，是打造中国经济升级版的一个重要引擎，是创造中国经济新奇迹的一个根本性问题。但是，我们新型城镇化的稳步健康推进，必须有理念有理论有理想，有制衡有监督有惩罚，必须发动一场社会主义流通性革命，让生产和服务要素充分流动起来，把握战略思维的整体性、全面性、穿透性、预见性、深刻性、彻底性、关联性和辩证性，抓住以上攸关全局的重心、枢纽和环节，从而实现风险转化、价值创造和社会和谐，给力美丽中国幸福家园的社会主义建设。

参考文献:

［1］周其仁.未来最大机会在开放和城市化［EB/OL］.http://finance.sina.com.cn/review/hgds/20130220/145614595735.shtml，2013-02-20.

［2］国家信息中心经济预测部专题研究组.国内外城镇化模式比较［J］.财经2013（10）.

［3］辜胜阻.城镇化新政要把握五大要点［EB/OL］.http://finance.qq.com/a/20121217/006224.htm，2012-12-17.

［4］杨枝煌.全面提升城乡一体化的品质［N］.经济日报2012-11-20.

［5］中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定［R/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm，2013-11-15［6］.周延礼.公平的保障体系是城镇化建设保证［EB/OL］.http://tv.hexun.com/2013-04-18/153305554.html，2013-04-18.

［7］孙祁祥.保障跟不上城镇化建设只是换汤不换药［EB/OL］.http://tv.hexun.com/2013-04-18/153306134.html，2013-04-18.

［8］中国社科院财政与贸易经济研究所.中国财政政策报告2009/2010［R/OL］.http://money.163.com/12/0228/02/7RAKD19D00252G50.html，2012-02-28.

［9］张斌.外储资产应从央行剥离［J］.财经2013（13）.

［10］杨枝煌.京交会推进实现中国梦的战略设计［J］.中国经贸2013（7）.

［11］周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［J］.经济研究2007（7）.

［12］马光远.城镇化的成本算法［EB/OL］.http://www.ciudsrc.com/new_fangtan/zhuanjia/2013-08-09/52564.html，2013-08-09.

［13］王志浩.中国地方政府债务或近25万亿元［EB/Ol］.http://money.163.com/13/1010/11/9AQR634800253B0H.html，2012-10-10.

［14］徐海波，何丰伦.“紧日子”下，地方政府的“另类经营”［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-10/21/c_132815766.htm，2013-10-21.

（该文主要内容曾发表于《中国井冈山干部学院学报》2014年第4期）

【注释】

[1]任志强:新型城镇化就是蒙人［EB/OL］.http://finance.sina.com.cn/hy/20131207/161817563193.shtml？bsh_bid=321535322

[2]辜胜阻:城镇化新政要把握五大要点［EB/OL］.http://finance.qq.com/a/20121217/006224.htm。

[3]林毅夫:投资还是中国经济发展驱动力［EB/OL］.http://finance.qq.com/a/20130406/001076.htm

[4]周其仁:未来最大机会在开放和城市化［EB/OL］.http://finance.sina.com.cn/review/hgds/20130220/145614595735.shtml

[5]国家信息中心经济预测部专题研究组:国内外城镇化模式比较，财经，2013年第10期，P132

[6]吴敬琏:2013中国新型城镇化高峰论坛上的发言［R/Ol］.http://sh.focus.cn/news/2013-11-25/4361766.html

[7]种卿:统计局回应城镇化率数据差异［N/OL］.http://finance.chinanews.com/cj/2013/04-15/4730722.shtml

[8]张文雄:城镇化重在提高质量［J］.求是2013年12期，P35-36。

[9]杨枝煌:全面提升城乡一体化的品质［N］.经济日报2012-11-20。

[10]厉以宁:城镇化的细节难点［EB/OL］.http://www.ciudsrc.com/new_fangtan/zhuanjia/2013-02-19/40766.html

[11]王小慧.户籍一元化新账本:仅市民化成本就需51万亿［N］.华夏时报2014-08-03

[12]王小广:中国发展城镇化没有资金障碍［EB/Ol］.http://www.ciudsrc.com/new_fangtan/zhuanjia/2013-03-27/42953.html

[13]王志浩:中国地方政府债务或近25万亿元［EB/Ol］.http://money.163.com/13/1010/11/9AQR634800253B0H.html

[14]尹中卿:提高城镇化质量需三大创新［EB/OL］.http://www.ciudsrc.com/new_fangtan/zhuanjia/2013-02-16/40676.html

[15]史进峰、黄齐:内部人详解建行美银八年合作四年五次减持套现2060亿港元［EB/OL］http://finance.21cbh.com/2013/9-12/yNNTg5Xzc2MDIyNg.html

[16]韩洁，高立.国企家底首次公开［N］.人民日报.海外版2014-07-29（01）版。

[17]徐雅平.我国银行业金融机构总资产突破160万亿［N］.京华时报2014-07-29。

[18]陈康亮.中国保险业总资产突破9万亿元大关［N/Ol］.http://finance.chinanews.com/cj/2014/06-25/6320390.shtml.

[19]厉以宁:中国经济双重转型之路［M］.中国人民大学出版社2013.11，P1-10。