中国援外金融化绩效提高的综合措施

内容摘要:援外是现代金融与商务发展的战略结合点，因此文章通过梳理我国62年援外历程，提出我国援外进行金融化综合提升的战略举措。第一部分指出我国援外面临内忧外患，内忧是援外成效亟待提升，外患是激烈的援外竞争，从而论证我国援外进行金融化运作的必要性紧迫性；第二部分重点论述我国援外金融化运作的重要途径，提出援外结算人民币化、建立中国对外援助银行等8个具体手段；第三部分力图构建我国援外金融运作的目标体系，建议我国制定明确的8个援外金融目标。

关键词:对外援助（援外）；金融化运作；战略推进

我国对外援助始于1950年，迄今已有62年。60多年来我国对外援助取得了举世瞩目的成就，但也出现一些亟待解决的问题，特别是援外效率和效益需要进一步提升，而这种努力必须借助现代金融理论和知识进行综合化治理。也就是推进援外金融化战略推进，即援外资金融通在保证安全的前提下要有投入小产出大的又好又快效益，企业在讲政治、保证质量的情况下要有机制灵活性和利润意识，政府要有体制顺畅性和政治、经济、社会等综合战略利益考量。

一、援外金融化提升的紧迫性

虽然说“没有完美的援助”，但是我国援外工作有时过于政治化，导致了种种效率损失，甚至得不偿失，反而自惹其害。可以说我国援外事业面临内忧外患，内忧就是援外综合成效亟需提高，外患就是援外市场竞争日益激烈。

（一）援外效果和援外水平亟待提升

1.为了建交，被小国玩弄于鼓掌之中。数字出政绩，政绩出数字。数字是中国官员晋升的最重要考核指标，一切都用数字说话，一切都要有数字做基础，否则一切等于零。因此，我国外交事业上，有时候也盲目于追求建交国家的数量，而不惜国家财物和不顾国家战略，拼命通过提供援助获得建交许可。但是当受援国获得援助后，为了获得更多的援助，狮子大开口，甚至以与台湾地区建交相要挟，使得我国不得不满足相应的援助要约。有的国家已经与台湾地区建交，也常常利用我国急于增加外交关系的需求，加大援助的讨价要价力度。有的国家利用我国需要入世、申奥、申博、防止日本入常等政治诉求，提出种种援助要约甚至是要挟。

2.不自量力，超出我国社会承受程度。如果说建国初期，为了打破帝国主义封锁，自己节衣缩食勒紧裤带，总是尽量满足援助要求，这种急于通过对外援助这一当时同非共产主义国家保持接触和联系的最重要渠道打破外交一边倒格局的做法，本是无可厚非的。但是在1959～1961年的三年大灾难时期，由于大炼钢铁、公社化、全民吃食堂和跑步进入共产主义等大跃进运动，同时苏联停止一切援助逼中国还债，而又爱面子拒绝美国援助，在这种情况下不仅没有减轻援助反而出口粮食和提高对外援助额度，则是令人匪夷所思的。一系列解密档案显示，三年大灾难时期，中国的对外援助并没有减少，反而有所增加。三年灾害时期我国虽然没有垮掉，但是因为饥寒而死的人超过3000万，这比因抗日死亡人数还多1000余万。1960年我国对外援助高达3.63亿元人民币，偿还外债6.73亿元人民币，在多处已经出现人吃人的人间惨状的情况下，还援助越南10万吨粮食，而当时越南全国库存粮食只剩下2万吨，不够维持其半月供应。同年10月，中国向几内亚赠送了一批药品、医疗器械和汽车；派出一批专家去摩洛哥指导当地人种菜，并把大豆卖给民主德国。对蒙古人民共和国的援助更是事无巨细，从修建面粉厂、养鸡场到塑料厂、钢铁厂、水利工程，甚至派送教师、医生、电影放映师，修建古墓、疗养院，在此期间派去援助蒙古进行建设的中国工人多达13000人。有人曾作过统计^[1]，1967年中国对外经济援助占国家财政支出的4.5%，1972年达51亿多元，占财政支出的6.7%，1973年更是上升至7.2%，超出世界上最发达、最富裕的国家对外经济援助的比例。

3.吃力不讨好，好心没好报。越南历史上或是中国属国，或与中国构成朝贡关系。新中国成立后更是对越南投入了历时最长、范围最大的援助，全国人民勒紧裤带不惜血本，承担了前所未有的民族牺牲。1950年到1978年，中国援越的军事物资可以装备200万陆海空军队，各种物资折价200多亿美元，包括轻重武器、弹药和军需品，450个成套设备项目，346亿米棉布，3.5万辆汽车，500多万吨粮食，200多万吨汽油，3000多公里油管，6.35亿美元的现汇。这些援助不附带任何条件，绝大部分无偿，小部分是无息贷款。^[2]1950年新中国成立不久，中国就开始对越南北方进行军事援助并派陈赓作为军事顾问，很快打破了法国军队的封锁并取得了民族独立，然后又帮助越南打败了美国侵略者。越南战争期间，中国生产的大型武器装备，许多供应了越南，人民解放军换装需要的坦克和一部分大口径火炮反而很少得到补充，储备数量也很少。此间，中国共向越南提供122毫米榴弹炮280门，57毫米高射炮960门，各型迫击炮20237门。而1961～1972年的11年间，人民解放军以上几种装备仅分别增加了约200门、2000余门和1.7万门。^[3]许多新型装备研制成功后，人民解放军尚没有配备使用，就优先大量向越南提供，以保证越南抗美之急需。当越南提出的要求超过中国的生产能力时，人民解放军不仅动用库存，甚至抽调现役装备满足越南的急需。可以说没有中国援助就没有现在的越南政权，没有中国援助，越南可能还是法国殖民地或者美国占领区。正如毛泽东所承诺的“七亿中国人民是越南人民的坚强后盾，辽阔的中国领土是越南人民的可靠后方”。但是，我国无私援助换来的是越南的残酷侵略。原来是“同志加兄弟”的关系，却经不住苏联和美国的挑唆，最终反目成仇。1979年对越自卫反击战中，我军发现越军使用的武器都是中国制造，越军装粮的麻袋上印的则是“中粮”，越方的枪支弹药库里仍然存放着大量我方援助物资和枪弹，而那些军工厂也几乎都是我方援建。自从重新建交以来，我方也一直帮助越方吸收我国改革开放的经验走改革开放之路，但是2010年8月美国与越南两国海军在南海举行了为期一周的海上联合演练，企图联合美国遏制中国。2011年以来频频制造南海危机，至今仍然与菲律宾狼狈为奸，不断制造南海摩擦。可以说我国援助越南是打肿脸充胖子，吃力不讨好。为什么中国到处援助别国，却缺少朋友？为什么我们在国力并不雄厚，人民并不富裕的情况下，宁可自己受穷，倾尽国力去支援一些国家，却并没有得到友谊？中国人勒紧裤带，把最好的物质奉献给我们的朋友，结果往往是反目为仇。当年在我们国家粮食非常紧张的时候，我们用宝贵的外汇购买粮食支援阿尔巴尼亚，但最后两国分道扬镳；我们无偿支援越南，最后却兵戎相见；我们支援朝鲜石油、粮食，却发现那是个填不满的无底洞；我们支援外蒙古建设，他们却把中国工人关进监狱；我们支持非洲国家建立工厂，他们却责怪中国设备落后。这些受援国家的政府和平民并没有对中国有好感，中国的牺牲和奉献没有得到真正友谊。

4.众志成城，但存在体制性不一致。2003年以前，我国对外援助的工作都是高度集中于某一部门（表1）。根据国务院的最新三定方案，商务部是国家对外援助工作的归口管理部门，但实际情况是对外援助有关事务分散在外交、财政、文化、卫生、农业、人行、妇联等多个部门，又各自为政，使本来就有限的资金无法形成合力，难以达到中央的要求。即使现行由商务部负责的援外事务，也涉及外交、财政、进出口银行等多个部门，遇到一些重大、紧急事务，经多次沟通、协调，有时也很难能达成一致。甚至出现外交部想拿下援外主管工作，财政部想做优惠贷款项目。当两部这些努力不成功后，便进行另外一种尝试。例如，外交部正酝酿成立国际经济司，力图接手我国的经济交往事务。这样，我国的对外援助，表面上是商务部主导，表面上是众志成城万众一心，但是却存在“九龙治水”之类的互相扯皮互相推诿现象。而随着经济全球化的迅猛发展，国家之间的竞争与合作不断上升，对外援助日益成为国家之间，尤其是大国之间相互角力的重要手段。近年来，西方国家纷纷扩大对外援助规模，全球平均每年对外援助总额已达1000亿美元。同时，援外管理机构也发生着变化:一、由于援外工作的独特性，越来越多的国家注重发展援助，而将援助机构向独立运作方向发展；二、援外管理人员数量也逐步增大，西方发达国家一般都在1000人以上；三、援外管理日益网络化。各国援外管理都建立起一个从中央到地方、从国内到国外、从政府到民间的，相互支持，相互依托。而国际上援外工作体制效率较高的体制也是单独设立国务院组成部门或者专门机构统一管理援外工作（表2）。我国对外援助的运作日趋市场化，但是对外援助一直被政府当作一项重要的政治任务，因此对外援助工作一直受到计划和市场的双重影响。换言之，转型中的中国援外活动仍然是由政府主导的，政府援外管理机构起到了重要的统筹规划、监督执行的作用，保证了中国援外有效地服务于中国整体的对外战略。但是，改革开放并没有真正理顺援外管理体制，援外体制受到严重的市场化冲击，而出现种种弊端:一是援外政策过去主要由中央领导人制定，现在表面上变为主要由商务部、外交部和财政部三部委通过分工和协商来制定，但是三个部门的权责分工十分模糊，各种国家级部门和各级政府也参与援外操作，而出现了种种互相掣肘的现象。二是司级级别的援外管理体制与对外援助工作的重要性不相称，也不符合国际上普遍加强对外援工作领导的总体趋势。三是就援外归口管理部委内部而言，原来的“援外司+成套公司”造成分段管理导致了援外司被架空的现象，再后来的“援外司+合作局”模式起初也是出现了合作局架空援外司的情况，后来援外司收回项目管理权则出现援外司工作量过大，合作局成为一个无事可干的中介，现在的“援外司+合作局+培训中心+交流中心”也出现了培训中心既是裁判又是运动员的情况，还有如何监督援外司也没有明确的规定。四是援外监管出现“猫捉老鼠”的现象。一般来说，我国对外援助主要由商务部牵头，外交部和财政部辅助，国务院监督。但是到具体管理执行部门只有商务部的援外司、经济合作局、培训中心、交流中心4个单位，而援外企业则成百上千家。由于监管部门人手不够、人才不足、工作量大等原因，加上很多企业受市场化影响，不够讲政治，过于追逐企业利益，在执行援外项目时往往出现偷工减料等情况，导致援外工程质量大打折扣，甚至出现援建医院刚交接就倒塌的恶劣事件。五是一线援外管理人员素质参差不齐，而且又受到外交部的领导，经常出现外行领导内行的情况，而这在外事工作中往往是一个大忌讳。另外，很多驻外人员没有经过严格考核，出现原来领导司机当参赞的现象；还有很多驻外人员都是从企业借用，而这些人大都负有为本企业服务的使命。六是缺乏足够的调查研究和科学规划，因而经常出现受援国攀比而不顾一切地来中国要项目要赞助，而中国很多企业则和受援国政府首脑或国家元首合谋，怂恿他们来中国要援助并把项目交给这些企业。因此，我们的对外援助没有一定的前瞻性和计划性，而是哪个国家来说要什么项目，我们就尽量满足。

表1　我援外管理机构的沿革

表2　中西方援外主管部门情况比较

续表

总之，我国对外援助没有取得经济性和政治性之间的均衡，大多是为了政治目的而牺牲了经济效益，而有时候甚至经济和政治双重损失。当然，这跟我国的援外体制机制有一定联系。我国援外体制具有大工程大项目大规模的集成效应，但是我们的援助缺乏像喀喇昆仑公路和瓜达尔港那样的经济战略性，缺乏周边国家建设大通道那样的宏伟目标。而当外来竞争迫近的时候，我们的援外工作只能急促地满足于外方国家元首或者政府首脑的各种援助需求，而从来无法考虑或者甚少考虑双方的互利共赢。

（二）外部危机的冲击和影响

自身不足是援外改革和突围的内在驱动力，激烈的援助竞争和日益增长的援助需求则是倒逼援外提升的外部力量。

1.我国对外援助面临着一系列两难问题。一是中国仍然存在规模庞大的贫困人口和亟需解决的民生问题，但却又不得不拿着全体人民的血汗钱去援助或者增加援助。二是中国历来宣传负责任大国形象，但是当西方国家大肆渲染“中国责任论”的时候，我们却不得不悬崖勒马而重新思考布局。三是中国与受援国的关系在1980年代以前可以说是全天候的朋友，但是如今中国可以说只有一个巴基斯坦这样的全天候朋友。非洲国家甚至说“中国是非洲人民的朋友，日本是非洲人民的爱人”。四是中国经济历经30多年的腾飞，国际组织、发展中国家要求中国增加援助，但是中国经济却又面临硬着陆的风险。

2.我国对外援助面临激烈的竞争局面。我国自古以来就以天朝自居，一直拥有大国情结，因此新中国最初的对外援助也一直是彰显汉唐气派，当然也包含共产主义激情和浪漫，也含有朴素的无产阶级感情。但是对外援助或者说国际发展援助一直是一个竞争激烈的市场。新中国成立之初，为了打破帝国主义封锁，我国就主要通过军事援助来建立外交关系，也就是通过支持殖民地国家进行民族独立战争，扩大共产主义阵营。另外，我们还必须从法律和组织上取代中华民国政府，特别是联合国等国际组织，而这些国际组织必须通过主权国家的投票，所以我们不得不通过援助来扩大新生的中华人民共和国的影响，终于在1971年恢复了联合国合法席位。因此，我国的对外援助一直存在激烈的竞争，一方面是西方国家企图封锁新生的中国，西方国家也通过援助对具有投票权的发展中国家进行游说；另一方面台湾地区为了保住联合国等国际组织的合法席位以及已经存在的中华民国合法政权，也不得不通过援助保持或扩大国际生存空间。1979年，台北和北京邦交国的比例，已由1970年的67比54，减少到22比117。由于双方的不断努力，出现了在非洲、南美洲、东南亚等地区强烈的经援竞赛，造成了这些国家不断游走于两岸之间，因此断交与复交情事频传。而一些具有战略性地理位置的国家如尼泊尔，日本、印度和我国一直存在激烈的援外争夺；对于资源丰富的国家如安哥拉，则是我国与美国、葡萄牙等国家激烈争夺的地方。

二、援外金融化提升的重要途径

由于我国援外的体制性缺陷和激烈的外部竞争，加上我国已是世界第二大经济体，手中掌握3万亿美元的外汇储备，还有近两位数的经济增长率，而且我国援外支出远远低于美国（我国援外支出直到2007年才达到101亿人民币，加上不到1000亿人民币的优惠贷款，美国官方援助1991年超过100亿美元，2003年超过200亿美元，2007年超过300亿美元，加上民间援助2005年超过千亿美金），而且我国援助带动的对外投资2009年存量为2273亿美元，仅为美国的5.3%、英国的13.0%、法国的13.5%、德国的16.4%，带动的境外劳务2009年仍不够80万人，而该年菲律宾的劳务输出为800万人，印度为500万人，斯里兰卡为150万人。^[4]2010年中国对外直接投资虽然首次超过日本，达到创纪录的688亿美元，位居世界第五，2011年剧增为746亿美元，但目前仅为量的巨增，尚未达到质的飞跃。2010年中国对外直接投资总存量不到3000亿美元，低于许多发达国家的国际化水平。多数跨国企业依然是“点式”和分散的对外投资，而非真正拥有全球一体化的生产体系和完整的全球产业链。^[5]可见我国援外对我国走出去战略实施的拉升作用还有极大空间，我国援外工作再出发已成定局。而对外援助不仅仅是一国财政的简单对外输出，而且我国已经有成熟的优惠贷款、优惠买方出口信贷等援外金融产品，故我国援外工作再出发必须进一步借助现代金融理论和金融载体，更好地提高援外效率。

（一）坚决推行援外结算人民币化

作为一种市场化活动，中日贸易已经于2012年6月1日起全面绕开美元进行货币直兑。援外作为一种非市场化的政府行为，更应该绕开变幻莫测的美元，坚决使用坚挺稳定的国币人民币。因为，推行援外结算人民币化，同人民币日元直接可兑换一样，具有十分明显的好处:一是有利于人民币国际化。日元作为国际通货，不得不屈尊与人民币直接交易，这本身就是人民币在经济实力支撑下迈向国际通货进程中的重要一步。而且，两币握手后，人民币可以借鉴和汲取日元国际化的经验教训，破解资本账户开放、利率市场化等难关，凭经济总量跻身主要国际通货，进而具备定价、结算、储备和利益分配功能。同理，人民币可与日元自由兑换，当然也可以与援外项目亲密接触，或与受援国当地币自由结算，这本身就是扩大人民币使用，提升人民币币缘。二是有利于减少交易成本。日元与人民币的直接交易，就不必向美联储支付手续费，这将减轻两国企业的汇率风险和交易成本，预计每年可节约30亿美元的手续费。而我国巨额援助绕过美元，亦可不必向美国交好处费，一方面可以减少成本，另一方面可以增加援助数额。三是有利于国际金融改革和区域金融稳定。自我国与部分国家开通货币互换协议后，人民币极大地提升了国际形象和易用性。此次中日加深财金合作，将共同推进人民币国际化，有效分散各种风险，刺激我国贸易伙伴加快金融改革，进而促进世界货币体系改革，推动建立包括亚洲主要货币在内的多元储备货币共存的新世界货币格局。我国援助对象100多个，已远播世界很多地方，甚至可以针对欧债危机援助欧洲，因此人民币的介入，必将增强双方金融市场活力，正面迫使受援国进行改革，从而摆脱危机实现金融稳定。四是有利于贸易发展和双方投资。中国和日本互为贸易对象国，两国货币实现直接兑换后，有望带动人民币和日元在中日贸易结算中的利用率，有望使双方贸易和投资更加频繁，也有望提高日元和人民币在国际金融市场的地位。在对外援助和软贷款中坚决使用人民币，双边货币交易扩大，日益互信，必将实现贸易便利化和投资自由化。

（二）利用金融化手段创新援外方式

现代金融理论涵盖方方面面的内容，而与援外工作紧密相关的就是金融创新理论、国际金融理论、资本市场理论。因此，我国援外工作应该结合这些理论和我国实际，创造出更加高效的援外金融工具。

1.建立中国对外援助银行。我国现已有国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等3家政策性银行，但是我国的对外援助任务将越来越繁重且更具有战略地位，因此我国应该建立第四家政策性银行，即中华人民共和国对外援助银行，在援外主管部门领导下专司我国对外援助的现金赠与、军事援助、援外工程融资、援外物资采购等执行环节的工作。同是存放中国对外援助基金。

2.建立中国对外援助基金。建立基金吸收社会资本，例如中国投资责任有限公司、四大国有银行、央企、国企、其他企业以及个人的捐赠，从而实现政府援助和民间援助的有机结合。美国民间捐款1991年已经超过1000亿美元，2000年超过2000亿美元，2009年超过3000亿美元，而这些捐款大都通过非政府组织进行对外援助。我国红十字会以及其他慈善资金也不少，也应当统一通过援外基金进行一些有益的援外尝试。中国对外援助基金项下可以设立国家元首基金、政府首脑基金、部长基金、大使基金、参赞基金等各级别各层次不同数额的援助基金，各个国家可以根据项目的大小，向我国相应层级的部门申请，然后经驻外经济商务参赞处审核报送援外司复核再送相关领导审批，这样一方面可以避免援外工作的盲目性，另一方面可以对援外工作进行有效监督。此外，还可以在中非基金的基础上，建立中国欧债救助基金、中国美洲基金、中国阿拉伯发展基金等等。

3.建立中国援外保险体系。我国对外援助项目常遭遇自然、人为、市场风险，因此应该建立有效的保险险种，使得我国援外项目能够在政府监督下顺利进行或者善后处理。一是建立高额赔付的援外出国人员特别保险，使得援外出国人员消除后顾之忧而且富有国家荣誉感和历史使命感；二是建立高额赔付受援国雇员特别保险，让参与中国援外工程的当地员工具有特殊的荣誉感和安全感；三是建立高额赔付的援外工程特别险，从而保障我国援外项目个个是精品，个个是样板。

4.建立剩余外汇援外战略机制。我国外汇储备已超3万亿美元，而且自2000年以来外汇储备占国际储备的比例已经超过90%，庞大的高流动性的外汇储备不是财政资金，又高度集中于政府而非藏汇于民，受汇率波动影响时常面临贬值风险。因此，外汇储备不是财政资金不能对内投资，我们应该在合理规划外汇储备币种、比例、额度的基础上，科学利用剩余外汇进行战略性援外。一是换取战略性技术和资源。2008年国际金融危机的时候，我国就应该动用外汇储备购买当时处于低价的石油。当时石油市场价每桶跌破50美元，我们完全可以50美元/桶的期货价通过援外项目换取受援国的石油。二是援助建设国际大通道。例如，帮助处于战略位置的巴基斯坦建设一条从印度洋海岸到中国新疆喀什的铁路。这条铁路建成后，中国未来从非洲及波斯湾产油国家运输的矿产资源及石油等物资，以及中国出口的大部分物资可不用再通过被敌国包围的南海海上通道，而直接从巴基斯坦港口和新疆喀什之间的铁路运输。这将节省数千公里的路程，同时万一中国与越南或菲律宾小国在南海冲突，巴基斯坦铁路将大大降低战争对中国海运的影响。三是适当出资纾解欧债危机。欧元区处于崩溃边缘，而且日益受到美元挤压，如果欧元垮掉，美元将再次一超独大。因此，我们可以适当动用部分外汇储备解救欧债危机，一方面推进人民币走出去，另一方面加快欧洲经济复苏，从而带动我国出口和整个经济的增长。四是投资建设新金融机构。除了考虑注资建立中国对外援助银行、中国对外援助基金、中国对外援助保险体系等机构外，还可以考虑通过推动建立金砖国家开发银行、中国-东盟发展银行、中国-海合会开发银行等金融机构，增加对发展中国家和地区的投资和援助，提高巨额外汇储备的流动性和未来收益性，防范对外援助项目面临的自然、人为、市场风险。五是援助知名国际组织。可以考虑援助联合国、世贸组织、世界银行、国际货币组织和亚洲发展银行等国际机构。加强财政、金融、贸易、援助四者的相关关联，制定全球经济治理的思路和策略，加入世界金融稳定理事会，推进建设全球公认的国际评级机构，通过注资IMF和世界银行提高我国在国际金融机构的投票权。六是推进国际气候金融体系建设。发展绿色低碳产业已经成为第四次产业革命的代名词，我们在加强气候变化援助的同时，推进碳金融建设，发展绿色经济。

5.继续推广“资源换项目”的安哥拉模式。所谓安哥拉模式，就是根据《中华人民共和国商务部和安哥拉共和国财政部关于两国经贸合作特殊安排的框架协议》，安方以出口石油收入作为还款的来源和担保，获取中国金融机构提供的商业贷款；中国企业承担在安的工程项目建设，也就是在两国政府的安排指导下，通过国家银行与企业按市场原则运作的一种“资源、信贷和经贸一揽子合作”的商业模式，简称“资源换项目”。这种方式能够有效规避我国对外贷款的风险，能够保障我国远远不断的能矿需求。目前与我国实现一揽子合作的仅有安哥拉、赤道几内亚、埃塞俄比亚、刚果（布）、苏丹等5国，因此我们应该扩大类似合作，通过此项目推进中国援外的金融化运作。

6.建立中外合资或合作金融机构。援助国通过出让土地、出售能源矿产获得股份，或者以我国赠与股份与外方建立合资金融机构。例如，我方可以全资在受援国建立我国现有银行的分支机构，但是赠与部分股份给予对方，从而实现我国金融机构走出去，也实现了金融援外任务。同时在合资金融机构或分支机构中设立社会责任账户用作援外账户，实施一些慈善式的援外项目。或者通过我国金融机构让价并购受援国金融机构，合资金融机构也可以参与受援国金融规划和产品研发，因为我国金融机构已经赢得世界性声誉，而且获得了准入美国的通行证。例如，工行、建行、中国人寿、农行、中行、中信集团、平安保险、交行、太平洋保险等金融机构都进入了2012年度世界500强企业名单。2012年5月9日，美国联邦储备委员会批准中国工商银行、中国投资有限责任公司和中央汇金投资有限责任公司联合收购美国东亚银行80%股权，这是中资收购美国银行机构首次获批。同时，美联储还批准了中国银行在芝加哥设立分行、中国农业银行在纽约设立分行的申请。这也是中国农业银行首次在美获得设立分支机构牌照。

（三）实施中国式的“第四点计划”

世界银行报告显示，2008年爆发的国际金融危机造成发展中国家的资金融通缺口增大，2009年将达到2700亿美元至7000亿美元，而中国外汇储备高达3万亿美元，远够填补发展中国家金融缺口。世界经济是普遍联系的，世界经济往往一荣俱荣一损俱损，任何一个国家很难独善其身一枝独秀。美国正是通过实施马歇尔计划实现欧洲战后重建和欧洲复兴，进而推进了强有力的20几年的欧美经济共同增长。而第四点计划更是通过政治和资本的力量强化了美国在资本主义世界的领袖地位，拓展了美国在第三世界势力范围，特别是控制了处于战略位置的不发达国家，同时了垄断了中东石油开采，为国内资本带来了源源不断的援助红利和垄断利润。而且，中国和其他发展中国家的经济也一直在建设和谐世界过程中出现网络化趋势，中国和其他发展中国家一直是南南合作的典范。扩大对其他发展中国家的投资和援助，一方面有利于保持它们国内经济社会的稳定，防止其经济波动通过第三方传导到我国，另一方面也有利于缓解我国外汇储备激增的情况，减少由此带来的储备成本和本币发行压力。我国可以通过援助，实施中国式第四点计划，可以考虑宏观上推进自由贸易区谈判和微观上推进境外经贸合作区建设，多建立几棵除WTO之外的大树，提升全球治理能力，最终仿照美国建设北美自由贸易区（North American Free Trade Area，NAFTA）、跨太平洋伙伴关系协议（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）的做法绕开WTO，做好非WTO时代的前瞻部署，在全世界各地建设自由贸易区和境外经贸合作区。(www.xing528.com)

第一，加快推进自由贸易协定谈判。2003年以来，我国开始进行自由贸易谈判，现今我国自由贸易区已建成8个，正在谈判6个，正在研究3个（表3）。我国应提高自贸区伙伴的相互优惠幅度，从而极大地提高自贸区贸易额度。

表3　中国自由贸易区建设情况

资料来源:商务部国际经贸关系司网站。

第二，建设更多更好的境外经贸合作区。2006年以来，我国开始进行首批境外经贸合作区建设试点，现今赞比亚中国经济贸易合作区、尼日利亚广东经贸合作区、天利（毛里求斯）经贸合作区、尼日利亚莱基自由贸易区、埃塞俄比亚东方工业园、埃及苏伊士经贸合作区、阿尔及利亚中国江铃经贸合作区、尼日利亚-圣多美·普林西比联合开发区等项目建设稳步推进、效果初显。近年来向我国提出建设合作区要求的还有横跨欧亚非美四大洲的朝鲜、阿联酋、摩洛哥、白俄罗斯、塞尔维亚、哥斯达黎加等14个国家。境外经贸合作区将有效地规避贸易摩擦和争端，消化过多的外汇储备，从而减少国内的货币流动性，对于抑制通货膨胀同样起到积极作用。在境外经贸合作区的建设过程中，我们可以让有实力的中国企业和中国国家级开发区通过援助建设的方法，加快全球布局和开工建设，受援国通过出让土地获取经贸合作区股份，中国金融机构和经济实体做好风险评估合理注资、合理吸收当地就业，开展严格市场化的招商引资。其做法是由国家商务部牵头，与政治稳定且同我国关系较好的国家政府达成一致，然后以国内审批通过的企业为建设经营主体，或者让国家级开发区走出去建设分园区，由该企业和开发区与国外政府签约，在国外建设经济贸易合作区；再由该企业和开发区开展对外招商，吸引国内外相关企业入驻，形成产业集群，所以相当于我国企业以集群和抱团的方式集体对外直接投资；在合作区建设中，通过审核授权后，国家给予2-3亿元人民币的财政支持和不超过20亿元人民币的中长期贷款。

三、援外金融化提升的目标体系

金融深化理论启发我们应该通过杠杆化手段，使我国对外援助不仅是财政支出而且是金融运作，使我国对外援助从一般援助提升到战略援助。社会主义科学发展观要求科学发展主要落实在人的现代化、制度的现代化和组织的现代化，而这三个现代化必须借助现代金融。人的现代化首先是人的金融化，也就是思维和行事的金融化，例如，农村城市化最重要的就是农民的股民化。金融化就是在考虑道德、责任、制度等约束情况下，实现收益大于成本甚至收益最大化，或者至少保值增殖。我们提倡援外金融化运作，就是首先要培养有金融知识、金融文化、金融智慧、金融技能的援外项目管理和执行人才，提高经济学理性和金融思维对援外人行为的支配水平；制度现代化，也需要制度金融化，因为制度制定、执行、撤消都需要成本。制度不应该是拍脑袋想出来随意设定的，而是经过充分的博弈形成的人人可以接受的规则。制度的金融化就是制度建设的合理规划、出台、执行和退出，杜绝那种红头文件和试行文件一试行就是几十年的现象；组织现代化，更需要金融化，否则就会机构臃肿，人浮于事。就企业组织而言，必须在考虑社会责任和法律道德约束的情况下，实现利润最大化；就政府组织和第三部门而言，就必须机构精简，投入最小化，服务满意化。人、制度和组织三大现代化才能实现生产、交换、分配和消费的现代化，实现各个环节和各个方面的生态循环。金融作为已有剩余的积聚，就是按照科学的成本/收益分析，支持进一步的生产、交换、分配和消费，实现人、制度和组织的升级换代。实现我国援外现代化金融化就得实现援外制度、组织、队伍建设的金融化。实现援外金融化运作就是要去除传统的简单的“不附加任何条件”的援外承诺，从无欲无求的援助转向具有明确指向的条件援助。换言之，就是实现利他与利己的均衡，实现他利与自利的良性循环。既要做好对内扶贫，又要做好对外援助；既要雪中送炭，也要锦上添花；既要有仁德天下、兼爱非攻、厚德载物的友好思想，又要有互利共赢、务实合作、失信必惩的金融制衡。因为，市场是好坏由别人说了算，而不是自己说了算的制度。市场是一只看不见的手，也是一双隐形的眼睛。我国援外效果如何，不是自己简单总结和自吹自擂，而应该是有扎实的评价连同合理的回报。否则，我国对外援助的成效将大打折扣，只是画在墙上的充饥大饼或者是想象中的止渴杨梅。可以说中国对安哥拉的帮助是最大的，但是我国得到1个石油区块，而美国得到3个；我国驻安哥拉大使馆没有好位置，而美国驻安哥拉大使馆却地大而且位置重要。因此，我国援外工作再用传统的宣传话语已经不适应新形势。当然有的人会说，中国说的“不附加任何条件”其实就是条件，表面上没有条件，其实从来没有免费的午餐。这说来虽然很辩证，但是既然客观存在一定援助条件，我们应该好好把握。因此，我们应该加强援外的金融化规划，建立起符合实际的援外金融化运作的目标体系，让好钢用在刀刃上，在制度、组织和队伍建设上下功夫求高效，使援外项目事半功倍。

（一）早日实现援外管理制度化

颁布对外援助法，或者至少先出台《对外援助管理条例》，明确援外主管部门为商务部，商务部加挂对外援助领导小组办公室的牌子，从而使由商务部牵头，外交部、财政部等有关部门组成的对外援助部际协调机制师出有名，并逐步由此构建战略主导、统一对外、高效运转的管理体制。明确对外援助金融机构的组建办法以及其他金融工具进行援外工作的做法，促进对外援助制度化、规范化和法制化。

（二）高效配置对外援助资金

对外援助，资金是关键，但如何将‘好钢用在刀刃上’，却大有讲究。在援款性质上，要科学调整无偿援助、无息贷款、优惠贷款的结构和比例，援外金融机构要研发出符合各类性质的金融援外产品；在援助国别上，重点在周边国家和非洲国家，兼顾其他地区和国家，适当向最不发达国家、重债穷国和战略上、外交上有特殊需要的发展中国家倾斜；在援外项目上，无偿援助和无息贷款要主要用于援建民事福利性项目、社会公共设施等项目，提供一般物资、进行紧急救援和能力建设等。优惠贷款主要用于有经济效益的生产型项目、资源能源开发项目。而在具备偿还能力的受援国，可与该国资金相结合，适当考虑铁路、公路、桥梁、港口等大中型基础设施项目。在援外可持续性上，一要做好人才培训，对外做好援外培训，全面培育亲华友华领导；对内注意援外人才队伍建设，建设一支政治坚定、能力超强的干部队伍；二要保证援外资金运行安全，多方筹措援外资金，提高对外援助管理、应急处置和保障水平。

（三）推进中国经济社会发展

一是防止产业空心化。近年来，我国企业纷纷把剩余资金投向房地产，造成了较大的房地产泡沫和产业空心化现象，尤其是核心技术空心化。我们应该通过援外的金融化运作，与受援国合作建立实体经济，实现中国产业地图的优化，促进我国经济发展方式的转变，有效提升我国经济结构和经济增长质量。二是保障能源矿产供应。通过援外项目换取我国亟需的矿产资源和能源产品，保证我国产业安全，为我国经济发展提供强有力的动力支持。三是促进中外各项合作。扩大经贸友好往来和互利合作，同时推进政治、外交等各个领域的交流合作，共同推进和谐世界的建设与发展。

（四）提高国际事务处理成效

一是妥善解决反补贴反倾销等贸易摩擦。我国企业通过在我国援建的境外经贸合作区投资生产，将使得我国产品消除“中国制造”的影响，从而规避反补贴、反垄断、反倾销等争端；二是扩大在国际组织中的影响力。敦促受援国在联合国等国际组织中支持中国，支持中国的提案，支持中国人占领重要岗位；三是推进建立以我为主或对我有利的国际组织和制度。2012年6月7日上海合作组织北京峰会上我方决定向其他成员国再提供100亿美元贷款，这就是我国通过金融支持对我有利的国际组织的有效尝试。我们还应该通过援助促使受援国使用我国技术标准，提高我国在国际事务中的谈判权、话语权和决定权。

（五）促进中国就业和人才培养

我国仍然具有规模史无前例的失业大军，我们应该通过援外项目促进就业，推进我国剩余劳动力向国外转移，同时提高劳动力质量，促进我国高端商务、金融、管理、技术等各类人才培养。

（六）培育巴基斯坦式的全天候朋友

我们的对外援助必须通过一定的金融制衡，防止越南式白眼狼的再度出现，也要防止朝鲜式的漫天要价的流氓，培育出一个个像巴基斯坦那样的全天候的战略伙伴。

（七）推进实现人民币全球化

援外金融项目和援外项目金融化运作将担当中国金融现代化的实践使命，是金融家能力的一种定价机制，是考量中国金融监管和经济执政能力的一种实现形式，说到底是考量政府的社会主义建设能力和中国实现又好又快发展的一条主线。因此，可考虑利用剩余外汇和人民币直接进行对外援助，打造另一套中国资本输出直通车，建立合资金融机构或我方金融分支机构，以中国资本输出置换贸易顺差和解决中国日益庞大的外汇储备，同时促进人民币和受援国当地币的直接可兑换，推进双方贸易结算的人民币化，进而推进人民币国际化全球化。

（八）实现援外资金杠杆化

通过中国对外援助银行等金融机构提高现有的优惠出口买方信贷、优惠贷款等援外金融产品的额度，通过援外国际合作，创新南南合作、南北合作方式，即出资支持和参与联合国等多边机构或其他多家与地区的发展援助工作，以四两破千斤的力量或者阿基米德杠杆巧妙撬动庞大的国际援外资金池，带动贸易、投资、国际工程承包等国际经济交流合作。1981年，中国与联合国开发计划署合作，在华实施发展中国家间技术合作（TCDC）项目，30多年共为其他发展中国家培训技术人员近万名。自1996年起，中国与联合国粮农组织合作，向发展中国家派遣中国农业专家。2005年以来，中国与多个国际多边组织和国家在发展援助领域开展交流，并派团参加联合国发展筹资问题会议、联合国千年发展目标高级别会议、联合国发展合作论坛、援助有效性高级别论坛、八国集团和发展中五国海利根达姆进程发展对话、世界贸易组织促贸援助全球审议等多个关于国际发展合作的会议和对话，加强与其他援助方的交流和沟通，积极推动南南合作。此外，中国还与世界银行、联合国贸发会议、联合国工发组织等多边机构和新加坡在培训领域开展了有效合作。在大湄公河次区域合作框架下，中国与泰国和亚洲开发银行共同出资援建了昆曼公路老挝境内路段，该项目已于2008年3月建成通车。目前，中国、泰国、老挝及亚洲开发银行正在合作建设昆曼公路跨湄公河大桥项目。随着国际发展援助总规模逐渐扩大，我国应在尊重受援国意愿的基础上，与有关方开展优势互补、富有成效的三边和区域合作，推进援外资金的杠杆化运作，共同推动全球减贫进程。

总之，我们不能使国人有“援外是给外国人的福利”的印象，或者“援外是对纳税人资源的无效率的滥用”的印象。1983年初提出了“平等互利、形式多样、注意实效、共同发展”的思想主张，对外援助的经济意义超越了对政治利益的诉求。但我们对于这十六字方针仍然贯彻得不够，我们的援外工作必须有坚定的金融目标。美国1983年民调早已显示美国外交目标首先是保护美国就业、稳定美元和能源安全，其次才是促进其它国家的人权、保护弱国抵抗外来侵略、改善第三世界的生活水平和传播民主政策制度。可见，美国援外作为一种经济外交也有明确的稳定美元的金融旨归，中国对外援助也应该具有旗帜鲜明的金融化取向。因为，“组织得好的石头能成为建筑，组织得好的社会规则能成为宪法，组织得好的事实能成为科学”，而组织得好的中国援外金融化运作形式和项目将成为中国社会主义新金融的一种实现形式，将全面而深入地推进中国特色援外事业的新飞跃，将不断拓宽和提升中国特色商务发展道路。

（该文主要内容曾发表于《科学发展》2012年第9期）

【注释】

[1]尚前名.未来中国对外援助战略选择:统筹国内国际［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2011-01/09/c_12960439.htm

[2]人民网舒云.外交部档案解密:中国曾援助110多个国家地区［EB/OL］.http://news.qq.com/a/20101027/000708_4.htm.

[3]中国外交档案解密对越援助内幕［N］.南国都市报2009-01-14.

[4]商务部、国家统计局、国家外汇管理局.2009年度中国对外直接投资统计公报［R］.2010-09-10.

[5]联合国贸易发展组织.2011年世界投资报告［R］.http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/201107/20110707671366.html.