精准设计碳配额许可交易体系，应对气候变化

内容提要:减少碳排放已成为世界共识。当前世界各国应对气候变化的贸易政策主张可以分为边境碳调节税（碳关税）、碳排放许可交易（碳配额）两种类型。我们主张实行碳配额许可交易制度。它是执行联合国气候变化框架公约、贯彻其“共同但有区别责任”原则的政策选择，是应对国际贸易摩擦的重要手段。我国应把碳配额许可管理作为转变外贸发展方式的重要抓手，把碳配额许可交易体系作为应对气候变化的战略机制，在国际气候应对规则中加快夺取我们应有的参与权、引导权和决定权，利用碳配额碳金融机制，推进我国贸易大国向贸易强国转变，推进我国进入富强和谐的碳中和碳平衡时代。

关键词:碳配额许可交易制度；中国特色；转变外贸发展方式

2011年4月欧盟宣布从2012年1月1日起开始实施“空中碳管制”，将航空业纳入欧盟碳排放交易系统。据中国民航局测算，中国民航业2012年将因此支付欧盟约8亿元“碳费”，2020年将超过30亿元，9年将累计支出约176亿元。2011年底，南非德班气候大会决定建立增强行动平台特设工作组、实施《京都议定书》第二承诺期并启动绿色气候基金。可见，通过限制碳排放、发展低碳经济已经成为应对气候变化的客观需求和全球共识。商务工作作为社会主义市场经济建设的重中之重，是发展低碳经济的关键环节，是应对气候变化、促进可持续发展的一项战略选择。因此，我们必须充分认识配额许可证管理工作与气候变化应对的紧密关系，加快建立中国特色的碳配额许可制度，健全碳配额许可证管理的中国模式，占领碳贸易新格局的战略高地，提高商务工作应对气候变化的质量水平，推进低碳商务活动实现中国特色商务事业的科学发展，为建设社会主义绿色经济和生态文明贡献力量。

一、碳配额许可交易制度是应对气候变化的政策选择

当前国际社会和世界各国应对气候变化的贸易政策主张可以分为:边境碳调节税（碳关税）、碳排放权许可交易（碳配额）两种类型。相较而言，更应实行碳配额许可交易制度。因为，碳配额许可交易制度是一个包含碳标准设定、碳标签发放、碳资质审核登记、碳总额控制、碳配额界定与交易、碳配额许可证签发管理、碳配额资产认证、储备、管理等工作的规则体系，能够充分体现不同国家之间在应对气候变化的能力层次、历史责任、发展阶段、科技水平、人均排放上的差异，既有明确目标，又有充分的灵活性，体现了效率与公平的兼顾。具体原因如下:

（一）碳配额许可交易制度更具合法性。（1）碳关税不符合WTO的无歧视原则。碳关税是对高耗能产品进口征收的二氧化碳排放税，是发达国家正在考虑单方面采取的一项贸易措施，用以增加碳减排相对不力的国家的商品的相对成本。实施边境碳调整，意味着根据原产国的减排立法和措施，进口产品享受的待遇可能低于其国内同类产品，甚至来自不同成员的同类进口产品享受的待遇也不同，从而造成对进口产品的歧视性待遇，还有可能违反进口国承诺的最高关税水平。因而，碳关税这种一刀切的经济措施，不符合WTO的无歧视原则，不符合《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》中“共同但有区别的责任”原则。（2）碳配额许可制度更符合“共同但有区别的责任”原则。碳关税本质上是发达国家要求发展中国家达到其同等程度的减排标准，否定了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》中“共同但有区别的责任”原则。根据不同国家的历史排放责任、经济发展水平和全球生产、消费和贸易格局的实际情况，有区别地合理确定不同国家的减排目标，确定不同国家的碳排放配额，并就配额和许可进行贸易，既在全球温室气体减排中引进了市场机制，又充分体现了“共同但有区别的责任”。（3）碳配额许可交易制度更具国际基础。《京都议定书》为碳配额许可交易制度奠定了法律基础。例如，联合履约、清洁发展和排放权贸易三大机制规定，不同国家减排责任不同，减排责任可以通过配额的形式在国家间进行贸易。三大机制的本质就是建立国际间的不同减排责任国家间的碳排放配额许可交易体系。联合国《蒙特利尔破坏臭氧层物质管制议定书》已率先对含碳的7类95种破坏臭氧层物质实行配额许可证管理。英国温室气体排放贸易制度（UKETS）和欧盟的排放交易体系（EUETS）都成功借鉴了京都模式的经验，采取配额许可交易的办法。

（二）碳配额许可交易制度更符合我国家利益。碳排放问题直接关系到中国对外贸易、经济增长、就业增加与社会稳定。（1）碳关税制度将使得发达国家堂而皇之地直接虹吸中国的财富。2010年中国GDP为39.7983万亿元，约6.1万亿美元，全年货物进出口总额2.9728万亿美元，贸易顺差1831亿美元。^[1]巨额贸易顺差将成为我国贸易伙伴增加税收的重要渠道。碳关税的征收必将对中国外贸进而对中国经济增长产生重大影响。（2）当前我要素价格改革尚未完成，能源资源价格尚未理顺，尚不具备征收碳关税的微观基础。若征收碳关税，将使我国企业在国际竞争中处于被动和劣势。（3）我正处于工业化、城市化加速发展阶段，国内能源消费结构和经济结构决定了我在未来相当长的时期碳排放将居高不下，难以承担和发达国家同样的减排责任。（4）我已成为联合国碳配额许可交易的重要受益者。截至2011年9月15日，我国在联合国清洁发展机制（CDM）执行理事会成功注册项目数量增加为1574个，签发量约为4.19457044亿吨二氧化碳当量^[2]，远远超过了欧盟目前实际的减排量。我国已经成为全球最大的减排市场提供者，从中获得了大量的减排技术和资金。

（三）碳配额许可交易制度更有利于调控碳排放。碳税是按照化石燃料燃烧后的碳排放量征收的，除了违背国际规则以外，在实际操作上没法确定总体减排量，减排效果难以确定，并且增加了企业成本和国家发展成本，难以激励课税对象。而碳配额许可交易更具灵活性和针对性，可根据减排目标确定排放总量，通过市场手段科学配置碳排放配额、形成合理的配额价格，更加促进排放成本透明化、更有效激励公众和厂商的广泛参与，更加直接减少碳排放量，更好地解决市场失灵造成的全球最大的外部性问题。碳配额许可交易涉及不同国家之间的碳排放权交易，是实现减缓气候变化国际合作的重要机制，可以给予各国在投资费用上的灵活性，从而实现全球气候变化问题上费用的有效性分配，更有利于实现气候公正。碳配额许可交易把气候变化这一科学问题、减少碳排放这一技术问题与可持续发展这个经济问题紧密地结合起来，以市场机制来解决这个科学、技术、经济综合问题。

二、碳配额许可证管理是转变外贸发展方式的重要抓手

碳配额许可交易制度与进出口配额许可证制度既有联系又有区别。碳配额许可交易制度涉及生产、运输、交换、消费等各个领域，而且可以机制化、标准化、价格化，从而能够进行市场化交易与流通；而配额许可证制度主要是在交换环节的进出口领域实施，除纺织品等少数配额外，大多数配额不能转让和交易。两者虽都可以达到推行低碳经济、减缓气候变化的目标，但赋予并强化进出口配额许可证的碳管理功能，将使商务工作应对气候变化迈上新台阶、开创新局面。

（一）进出口配额许可证制度具有保护资源环境的最初设计。进出口配额许可证制度是对外贸易管理政策体系的重要组成部分，是国际通行的符合WTO规则的贸易管理措施。入世以来，我实行配额许可证管理的商品种类有所减少，涉证商品金额占进出口总额的30%左右，但这些商品在国民经济发展占据重要地位。当前，实行配额许可证管理的商品包括煤炭、焦炭、钨、锑、稀土等不可再生的大宗商品，原油、木材等国内短缺或可能用竭的资源性产品，粮食、甘草等关系国计民生和生态环境的商品，废旧机电、两用物项和消耗臭氧层物质等的涉及环境保护和公共利益的敏感商品。现有涉证管理商品均与气候变化息息相关，传统的配额许可证管理天然具有保护资源环境、促进低碳经济发展的功能。而在进出口领域赋予更加清晰的碳管理功能，推行碳配额许可证管理与推行低碳经济、减缓气候变化的根本目标完全一致，并且将更好地提高商务工作应对气候变化的质量和水平。因此，碳配额许可证管理应该成为商务领域应对气候变化的重要抓手，碳调控应该成为配额许可证管理工作的基本新功能和根本出发点。

（二）碳配额许可证管理是促进贸易结构低碳化的有效途径。当前我已成为碳排放量最大的国家，其中生产出口商品对碳排放的贡献逐年增加。据专家预测，我出口商品隐含碳排放量从2000年的9.6亿吨增加到2009年的33.1亿吨，出口对我国碳排放的贡献率一直处于30%-60%之间，其中电气和机械设备、纺织服装、化工产品、金属制品等产品的碳排放最为明显。而且，进口商品隐含的碳排放量仅占出口商品隐含碳排放量的30%左右，碳排放顺差，即进口商品隐含碳排放量与出口商品隐含的碳排放量的差额逐年加大。^[3]通过根据碳排放强度来调整配额许可证商品目录，可以向企业释放明显的信号，引导企业加大绿色投资力度，促进产业结构低碳化，促进气候友好型产品的进出口，达到优化贸易结构的目的。

（三）碳配额许可证管理是跟踪碳足迹实现预警监测的关键环节。许可证数据领先于海关清关数据，是企业在国际国内两个市场中开展生产经营决策的提前反映；许可证发放数量、金额、价格和国别等数据信息的变动趋势是观察研判对外贸易和宏观经济运行的重要依据。配额许可证工作加入碳管理功能后，可以通过碳标准设定、碳标签发放、碳资质审核登记、碳配额许可证签发、碳资产储备管理等工作，将通过跟踪碳足迹对市场主体的碳排放、碳配额交易进行实时监测预警。

（四）碳配额许可证管理是实现内外贸统一的绿色链条。马克思指出，“对商品流通来说，有两样东西始终是必要的:投入流通的商品和投入流通的货币。”“流通是商品所有者的全部相互关系的总和”。流通包括商流、物流、信息流与资金流。实际上，当一个经济体内和世界范围内，全面引入碳排放配额许可交易体系制度建立以后，碳配额不仅成为一种商品，而且将逐步被标准化、价格化、机制化，成为新的流通介质、支付手段和储备资产，将使得碳配额能够像货币那样引导生产和销售，引导资源配置，成为促进内外贸统一的绿色链条。未来的流通将是包括商流、物流、信息流、资金流、配额流的全新的流通，碳将会成为引领全球生产、消费、贸易等经济活动的最新纽带。

三、建立中国特色碳配额许可交易体系

改革开放以来，我已在全国范围内建立了一套规范严谨、行之有效的涵盖资质管理、信用管理、招标管理、行业自律等内容的进出口配额许可证管理体系。赋予并强化配额许可证的碳管理功能，我们主要有以下几点思考:(www.xing528.com)

（一）建立健全碳配额许可交易机制。碳配额许可交易制度涉及标准制定、配额确定、配额交易、资质管理、证书签发等多个管理环节。国家应在配额分配、交易平台、市场准入、合理定价等方面做好系统工作。（1）选择一批行业试点确定碳配额。以《京都议定书》三大机制为蓝本，借鉴发达国家碳配额许可交易的做法，总结我国浙江、上海等地排污权许可交易经验，结合减排目标，遴选钢铁、化工、物流等重点排放行业，科学确定和合理分配各地区、各行业、各企业的碳排放额度，并通过拍卖、招标、无偿分配等方式进行配额指标分配和调整。（2）建立全国碳配额许可交易平台。建立碳配额交易电子注册系统，任何持有或买卖配额的参与者都注册一个账户，每个账户必须记录参与者资信、配额信息，每个配额以电子形式存在并对应唯一的系列号和条形码；在京津沪三家环境能源交易所及其他交易试点的基础上，考虑建立全国统一的碳交易市场，实现国内碳市场与国际碳市场的有效链接；以许可证签发管理平台作为我国金融体系的一个接口，逐步推进碳排放的现货、期货和期权交易、初级市场和二级市场交易、交易所交易和场外直接交易等多种形式，实现国内碳市场与金融市场的有效关联，推动建立碳基金、银行贷款、碳保险、碳证券等一系列以创新金融工具为组合要素的中国特色碳金融体系，通过低碳金融的手段来发展、调节、配置我们的低碳产业；（3）明确碳配额许可交易的市场主体。从国际碳交易市场来看，碳排放权交易的买家主要有以下五类:“合规”产业部门买家、政府参与的采购基金和托管基金、商业化运作的碳基金、银行类买家和其他类买家。（4）建立碳配额定价机制。考虑分期、多次拍卖，或者进行市场化招投标，或参考世界碳市场的价格，确定碳配额的基准价格，建立合理的碳配额交易价格形成机制，发挥碳配额许可调节和配置生产要素的功能，使碳配额真正成为一种战略商品，使碳配额许可证真正成为市场的通行证，使碳配额许可成为资源配置的指南针。

（二）建立健全碳预警监督惩戒机制。（1）探索实施碳资质管理。不符合碳排放标准的企业不能取得出口资质，将企业申领、使用许可证、实际清关率和商务信用体系建设结合起来；（2）开发功能丰富、安全高效的网上办证和统计查询系统。实现查询检索功能对所有许可证栏目的全覆盖，推出网上碳计算器，计算每个商品的碳排放，计算每个人的碳排放，并有地用各种实际行动缩减碳足迹；（3）建立和完善涉证商品预警检测系统。对我国主要出口商品的碳排放标准及实际碳排放量进行汇总分析，推进物联网建设和碳识别检测技术研究，实时动态监控产品生命周期中的碳排放，结合世界经济、海关通关和企业用汇等数据，逐步建立涵盖进出口需求预测指数、贸易条件先行指数、大宗商品综合指数等在内的许可证综合领先指数。形成全国统一、协调的大流通管理体制和工作机制，切实统筹内外贸政策，将内贸工作延伸到国际市场，外经贸工作深入到国内产业和国内市场，从而更好地监控进出口商品动态，做好商务天气预报，预警外贸经营者行为，引导市场合理配置资源；（4）建立碳排放巡查惩戒制度。完善排放核算体系，健全碳配额许可证申领约束监督核查机制，引入第三方独立审核机构，加强检查巡视力度；制订严格的处罚措施，对违法机构依法吊销生产许可证和排污许可证并予以公布，引导企业和发证机构保证许可证申领与签发的规范性，杜绝碳诈骗、碳欺诈、碳失信、碳贿赂等现象，确保许可证数据的准确性。

（三）制定实施碳标准碳标签管理制度。（1）科学制定碳标准。碳标准的争夺是应对气候变化国际博弈的基础性工作，其衍生的碳足迹和碳标签制度很可能成为形式最新、威力最大的技术性国际贸易壁垒。故应以商贸流通和外贸出口为突破口，深入开展碳排放标准的制订工作，针对我加工贸易比重大、运输项目逆差比重大等特点，制订碳排放标准时要在坚持生产排放的同时，更加强调进口排放、消费排放和运输排放；（2）推行碳标签制度。将产品生命周期（即从原料、制造、储运、废弃到回收的全过程）的温室气体排放量在产品标签上用量化的指数标示出来，以标签的形式告知消费者产品的碳信息。碳标识至少应包含4部分，一是生产以及使用每单位的商品所排出的温室气体总量；二是企业所作的温室气体减排承诺；三是同类产品或者可替代产品的碳排放信息；四是商品使用指南，用以指导消费者在使用商品时采用何种方式可以使其温室气体排放量减至最少。（3）建立碳认证制度。借鉴英国PAS 2050标准、中国环境标志，积极推进碳标准认证、低碳产品认证工作，积极推动认证认可多边和双边国际互认，从而建立起严格有效的碳资质准入管理制度，以保障碳标签制度的顺利推行。目前许可证局管理签发进出口许可证、纺织品配额、原产地证书等12类证件，把部分出口商品的碳标签作为申领许可证的前置条件，并作为一项重要的通关凭证，许可证局可发挥证件管理优势，作好相关管理服务工作。

（四）加强碳配额许可证交易业务建设。商务部肩负市场建设和流通管理的重要职能，具有丰富的配额许可证管理经验，拥有176家配额许可证发放机构和一支515人的管理队伍，配备着日臻完善的全国进出口配额许可证发放网络平台，实施碳配额许可交易的技术和人才基础十分扎实。因此，商务部应该在碳配额的分配和交易环节有所作为，推出“六个一工程”，在国内流通和对外贸易领域做好碳配额许可证管理工作。首先，研究一批新成果。跟踪现有相关研究，结合实际情况，做好前瞻性的战略研究，为碳配额许可交易制度的实施提供扎实的知识储备。其次，培养一支骨干队伍。加强教育培训，提高人才综合素质，逐步加大综合管理、技术支持、统计分析、预警检测和商品研究等方面的人力资源配备，为配额许可证领域应对气候变化打好思想和队伍基础。第三，开发一个新平台。加强配额许可证签发网络平台建设，加快许可证无纸化进程，建立功能更大丰富、更加强大的配额许可证管理系统。第四，修订一个新目录。摸清进出口领域的碳资产、碳覆盖等家底，根据碳排放强度动态调整配额许可证管理商品目录，把碳排放强度较大的行业和商品纳入到配额许可证管理商品目录中。第五，建设一个数据库。密切关注国际市场相关商品碳排放的变化及碳贸易壁垒的相关信息，建立专门的碳壁垒数据库，为国内进出口企业提供相关信息，并进而以合法配额许可证手段进行针锋相对的斗争，有效避免反倾销指控和设限行为，避免抬价抢购、低价倾销和其他扰乱市场秩序等不公平贸易现象。第六，健全一个国际合作机制。注意联合与我有共同利益的国家和地区，加强在涉碳工作方面的战略合作，加强在涉碳贸易摩擦方面的合作，提高协调气候变化与经贸发展的工作质量和水平。

减少碳排放已经成为世界共识，国际碳贸易的呼声已经日益强烈。气候问题归根结底是发展问题。围绕应对气候变化的国际斗争实质是各国的发展空间之争、经济利益之争和未来竞争力之争。以碳配额许可证制度为核心的排放贸易，是执行联合国气候变化框架公约，贯彻其“共同但有区别责任”原则的经济措施，是应对国际贸易摩擦的重要手段。作为联合国常任理事国之一，尽管目前经济水平不高，在对付气候变化方面面临着巨大的实际困难，但我国应充分认识发展经济、保护环境和节约资源对人类发展和社会进步具有重大而深远的意义，在应对气候变化方面应该彰显重发展、负责任的大国形象，在国际气候应对规则中加快夺取我们应有的参与权、引导权和决定权，通过逐步制定和完善应对气候变化的法律制度，确保国家合理的发展空间，争取有利的发展条件，推进我国贸易大国向贸易强国的转变，实现绿色崛起与弯道赶超，推进我国进入一个富强的碳中和时代。

参考文献:

[1]中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm

［2］游雪晴.我国在联合国注册清洁发展机制项目数量达1574个［N］.科技日报2011-12-11（1）版

［3］马述忠，陈颖.进出口贸易对于中国隐含碳排放量的影响:2000-2009年［J］.财贸经济2010.12，P82-89

（该文主要内容曾发表于《中国经贸》2012年第2期）

【注释】

[1]中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm

[2]游雪晴.我国在联合国注册清洁发展机制项目数量达1574个［N］.科技日报2011-12-11（1）版

[3]马述忠，陈颖.进出口贸易对于中国隐含碳排放量的影响:2000-2009年［J］.财贸经济2010.12，P82-89