用水审计：提高组织用水管理能力和市场竞争力的最佳途径

实现经济、社会、生态环境资源效益的统一，提高组织的市场竞争力，是组织的根本要求和最终归宿。开展用水审计的本质在于促进和保证用水管理和水资源开发、利用、节约、保护全过程控制，它将给组织带来不可估量的经济、社会和生态环境效益。

用水管理是一个系统工程，一方面它提倡各利益相关方参与治理，通过技术、方法、规范、标准等途径，实现“节水、降耗、减污、增效”，从而降低生产成本，提高组织的综合效益；另一方面它强调提高组织的管理水平，提高包括管理人员、工程技术人员在内的所有组织成员在经济观念、环境意识、生态文明意识、保护节约资源意识、参与管理意识、技术水平、职业道德等方面的素质；再一方面，它追溯审查评价用水管理的行政、经济、法律、科技措施的有效性和适当性，以及用水管理制度设计、水资源配置、调控和水权交易流转措施的效益、效果、效率，促进用水管理制度创新，同时，用水管理还可有效改善生态、改善民生、增进福利，为组织树立良好的社会形象，促进企业厂商履行其社会责任，促使公众的参与支持，提高组织的市场竞争力。用水审计的原则要贯穿于整个审计过程，体现在审计成果中。

（1）用水审计的概念。

通常，人们基于能够理解的状况和已经掌握的技术概念对某个生产活动或服务体系进行决策与判断，然后再依据可以预料的后果作局部的决策调整。问题在于，有时人们的观察和经验未必具有全面性和长远性，因此，难免会犯决策上的错误。审计的相对独立性和客观性，有助于人们超脱于管理者和用水者的自身的经验判断，借助审计程序，开展审计作业，将为用水管理和使用者提供试图公正客观可比较的审查评价意见。

组织的用水审计是一种针对水资源开发、利用、节约、保护及污水来源、产生原因及其整体解决方案的系统化的分析和实施过程，其目的是通过实行分析和评估，寻找尽可能高效率利用水资源，减少或消除污水的产生和排放的方法。用水审计是组织推行用水管理、推进水资源配置调控、水权交易流转的重要前提，也是其关键和核心，持续的用水审计活动会不断产生各种用水管理方案，有利于组织在生产和服务过程中逐步地实施，从而实现用水绩效的持续改进。

通过用水审计，达到如下目标：

1）核对有关单元操作、产品、用水和污水的资源。

2）确定用水的来源、数量以及类型，确定污水削减的目标，制订经济有效的削减污水产生的对策。

3）提高组织对由用水、节水、防污获得效益的认识和知识。

4）判定组织效率低的瓶颈部位和管理不善的地方。

5）提高组织经济效益、产品和服务质量。

（2）审计原则。

用水审计关注组织水资源开发、利用、节约、保护及产品生产或提供服务全过程的重点或优先环节、用水户产生的污水进行定量监测，找出高耗水、高污染的原因，然后有的放矢地提出对策、制定方案，减少和防止污水的产生。用水审计在实行分析和评估的过程中，制定并实施节约用水资源使用，消除或减少污水的方案。

图1　审计思路

用水审计思路可用一句话概括，即判明用水的部位，分析用水效果，节水效益、污水产生的原因，提出方案以提高用水效果、减少或消除污水。图1表述了该审计思路。

抛开用水过程千差万别的个性，概括出其共性，得出如图2所示的用水过程框图。

从图2可以看出，一个用水过程可抽象成几个要素，即水，政府部门宏观调控，用水户用水定额、政府部门内部控制和用水户的用水过程控制，用水管理，用水审计等六方面的输入，得出产品和用后水输出，不得不产生的污水，要优先采用回收和循环使用措施，剩余部分经过治污才向外界环境排放。

图2　用水过程框图

上述用水过程框图，试图表示出涉及用水过程中用水利益相关方面。(www.xing528.com)

用水的数量往往与资源利用率密切相关。用水审计的一个重要内容就是通过提高水资源利用效率，减少污水产生量，达到水资源生态环境与经济“双赢”目的。当然，以上对用水过程若干环节的划分并不是绝对的，在许多条件下存在着相互交叉和渗透或不同的表现形式的情况。

（3）用水审计目标。

组织实施用水审计的最终目的是合理有效开发利用水资源，减少污水，保护生态环境；节约水资源；降低费用；增强组织和全社会的福利。用水审计对象是组织，其目的有两个：一是判定出组织中不符合用水的方面和做法；二是提出方案并解决这些问题，从而实现水资源的可持续利用。

用水审计目标并不是一成不变的，随着用水管理实践的发展及审计理论的完善，将不断得到修正和补充，因此，用水审计目标的确定只要符合一定时间阶段的要求就可以，而不是要满足整个历史时期的需求。

对用水审计目标的研究，借鉴当前热门的环境审计研究的成果，需注意以下几个问题：

1）在特定的社会政治经济条件下研究用水审计目标。用水审计是随着人们的客观需求的产生而产生，也是随着公众对用水审计的期望的变化而变化的。比如，在环境效益审计中，从以前的“3E”审计〔经济性（Economy）、效果性（Effectiveness）、效率性（Efficiency）〕发展到了后来的“5E”审计〔还包括适当性（Equity）和环保性（Environment）〕。所以，在制定用水审计目标时，要充分考虑客观社会政治经济环境，考虑到客观环境的承受能力。否则，所制定的审计目标就会脱离实际，变得毫无用处。

2）用水审计目标受到审计本质的制约。在审计理论结构中，审计本质决定着审计目标，用水审计目标受到用水审计本质的制约。加强对受托水资源开发、利用、节约和保护及用水管理责任的控制，这是用水审计本质之所在。关键是责任、授权。通常接触到的表现在用水计划和用水定额。因此，在制定审计目标的时候，要充分考虑到审计的本质。只有建立在审计本质基础上的审计目标才是审计成功的保障。

3）用水审计目标应该具有前瞻性和系统性。用水审计目标的前瞻性是指用水审计目标在可以预见的未来都具有实际运用性，不会过时，前瞻性包括两个方面：一是在制定环境审计目标时，特别是制定最高层次的用水审计目标时，既要考虑适用于用水审计中的用水政策审计，用水资金审计，又要考虑其适用于用水绩效审计；二是在制定用水审计目标时既要考虑审计目标能适用于当前的各种用水审计类型，又要考虑该目标能适用于可以预见的未来社会政治、经济环境的变化对该审计目标变化的需求。

用水审计目标的系统性是指审计目标是一个有机的系统、多层次的体系。最高层次的审计目标要能提示用水审计本质的内容，能适用于各种类型、各个时期的审计。最低层次的审计目标是具体反映各种类型审计的目标，它会随着审计类型以及客观社会经济政治环境的变化而变化，体现其发展的一面。因此，用水审计应该具有一个随着层次越高，稳定性越好、前瞻性越好的目标体系。

对用水审计目标进行思考，类似于环境审计也可以把用水审计目标体系分为3个层次，包括本质目标、具体目标和项目目标。

1）本质目标：用水审计的本质目标是确保受托水资源开发、利用、节约、保护及用水管理责任全面有效履行。本目标提示用水审计本质的内容，它既反映了用水审计的本质——对用水及管理进行控制，又是用水审计目标最高度的概括，既包括了审计的各种类型（用水财务审计、用水绩效审计以及用水政策审计），又能克服社会政治经济环境的变化对审计目标的影响。因此，本质目标是对审计本质的高度概括，它比较稳定，并适用于所有审计目标。

2）具体目标：用水审计的具体目标是按照本质目标的要求，结合实际情况来设计的，它是本质目标的细化，也是连接本质目标和项目目标的中间纽带，是具体项目的总体目标。它的内容包括：

a）检验和审计用水核算报告：用水核算报告是对被审单位履行管理责任系统的，全面反映，也是投资者进行决策的重要依据。通过审计，检验和审计用水核算报告，可以提高用水核算报告的可信性，增强决策的可靠性。通过审计报告，有助于提高被审单位的声誉和社会形象。

b）评价用水管理系统的有效性和充分性。用水管理系统是被审单位为实现既定的目标而设计实施的内容控制制度。管理系统的存在性、充分性和有效性是被审单位全面履行管理责任的基础和保障。对管理系统进行评价是审计具体目标中综合性最强的一项工作，其目的是对管理当局是否设计了一个完善用水管理系统、是否可以依赖其管理系统和程序来达到一个特定目标的可能性提供合理的保证。

c）评价用水管理活动的绩效，促进被审单位提高用水管理的效益。用水管理讲求绩效，即管理活动要符合经济性（Economy）、效果性（Effectiveness）、效率性（Efficiency）、适当性（Equity）和环保性（Environment）。通过用水审计，定期地评价被审单位管理绩效，有得于提高被审单位用水管理活动的绩效，实现用水管理的目标。

d）确保现行水资源开发、利用、节约、保护及用水管理政策、法规、标准的贯彻执行，提示违反政策、法规、标准的行为。当前已经制定了有关政策、法规，例如后面谈到的水量分配方案及其细化的成果，这些法律、法规、标准方案的贯彻实施，能够促进水资源的开发利用，节约保护，调整水生态环境与发展的关系，把目前利益与长远利益、局部利益和全局利益统一起来，实现可持续发展的最终目标。用水审计正是这些法律、法规、标准方案得以贯彻实施的有力保障。

3）项目目标：用水审计项目目标是根据具体目标按照审计项目进行进一步设计的内容，它是具体目标的细化。其内容包括：用水核算管理活动是否具有经济性（Economy）、效果性（Effectiveness）、效率性（Efficiency）、适当性（Equity）和环保性（Environment）；政策的执行是否是合法（规）的等。

构建的用水审计目标体系如图3所示。