粤港澳大湾区市场一体化：法治驱动的两条路径

第一，必须解决粤港澳大湾区合作缺乏宪法直接依据的问题，实质上也是中央和地方的立法权限划分问题。对于此类问题，在2013年上海自贸试验区设立后就引起学界的热议，一直延续至今，并主要有三类代表性观点：第一，“修宪论”，即参照美国做法，在《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）中增加原则性的“协定条款”，“除了可能侵犯中央权力或妨碍其他省、市、县的地方利益等影响政治平衡的情形外，各级地方人大及地方政府有权签订政府间协议”。^[61]这是一个彻底的根本解决方案，但考虑到我国对1982年《宪法》进行了5次修正，最近的一次是2018年，短时期内再修宪并不现实。第二，“宪法解释论”，健全宪法解释程序，对《宪法》第62条第（十六）项、第67条第（二十二）项进行解释，推导出暂时调整法律实施的宪法精神。^[62]我国《宪法》确实赋予全国人大常委会解释宪法、监督宪法实施的职权，但如何解释的具体操作还没有相关实践。第三，“立法授权论”，即全国人大常委会授权广东省、珠三角九市、港澳特别行政区粤港澳大湾区区域合作权，解决粤港澳大湾区区域立法的主体合法性难题。^[63]相对于修宪论与宪法解释论，立法授权比较务实。但是，全国人大及其常委会授权地方立法自从《立法法》颁布实施后就再也没有过先例。^[64]我国在立法修改过程中，一贯奉行“先行先试”理念。立法前一般会选择某一个地区进行试验，发现问题、总结经验与提炼做法，进而上升到法律法规。这充分反映出我国在立法修改过程中一直所遵循的谨慎立场，粤港澳法律问题涉及国际法与国内法，更促使国家在此问题上的稳妥心态。因此，最为可行的办法就是参照已有的相关实践。

2017年12月27日，第12届全国人大常委会第31次会议批准《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》（以下简称为《合作安排》）。广深港高铁是内地与香港大型基础设施建设重大合作项目，香港段已于2018年9月正式通车。中央有关部门、广东省与香港政府经反复研究，决定在广深港高铁香港西九龙站设立口岸，实施“一地两检”并鉴于在西九龙站实施“一地两检”涉及在香港设立内地口岸区以及内地与香港管辖权的划分和法律适用，采取“三步走”程序：第一步，内地和香港签署《合作安排》；第二步，由国务院提请全国人大常委会批准《合作安排》；第三步，双方通过各自法律程序落实《合作安排》。^[65]由此，我们可以将这种“三步走”的实践，视为粤港澳合作获得宪法直接依据最现实可行的替代方案。一方面，港澳与珠三角九市各自按照法律程序转化为地方立法实施的做法避开了“一国两制”的障碍，使得香港基本法与澳门基本法第18条的难题不复存在；另一方面，它又顺利解决了粤港澳合作立法中很有可能涉及的中央事权立法的问题。

第二，粤港澳三地已经分别有各自的市场一体化的安排并有相关的法律法规支撑，如何将这些差异明显的法治安排协调起来，成为粤港澳大湾区提升市场一体化水平的当务之急。有人主张，路径有一般区际法、特殊区际法、区制规划法和区制强行法，特殊区际法和区制规划法的重要性将越来越突出，而一般区际法将越来越多地根据特殊区际法和区制规划法制定。区制强行法的制定则必须遵循《香港基本法》《澳门基本法》对有关全国性法律在特别行政区实施的规定。^[66]对比参照国际区域组织内部对跨境资金流、物流、人才流等实践经验，以促进生产力要素流动为目的，在湾区事权范围内协调统一有关技术标准或流程标准，范围以外事项上报中央授权统一解决；制定、发布和实施“粤港澳大湾区城市群法治建设大纲”，在条件成熟时，制定“统一区际冲突法”解决粤港澳“三法域”的法律冲突问题。^[67]显然，这又绕到了立法解决问题的传统思维模式上。(www.xing528.com)

日本在1951年颁布《港湾法》，1956年出台《首都圈整备法》后，又陆续制定《中部圈开发整备法》和《近畿圈整备法》，赋予大都市区政府特殊行政权力。^[68]我们为什么不能参照解决问题呢？对此，我们既要充分认识粤港澳大湾区建设中突破三个单独关税区现行制度安排可能遇到的风险性和敏感性，还要考虑如何将中央的全面管治权和保障特别行政区的高度自治权有机结合起来，充分挖掘现有法律潜力。修订后的《立法法》第13条^[69]规定来源于自贸试验区制度创新实践，同样可以适用粤港澳大湾区市场一体化。粤港澳可以先行就市场一体化具体事项进行磋商，然后报请国务院提请全国人大常委会批准暂时调整或者暂时停止适用某些法律，为市场一体化的深化提供充足的法律空间。全国人大常委会授权是出于国家整体利益的考虑。这一点也符合美国州际协议的国会同意环节的要义，它是为了保护联邦政府的利益而特别设计的，但同时也保护了非缔约州的利益。^[70]对于粤港澳大湾区市场一体化而言，也要防止形成区域性的法治壁垒，全国人大常委会所起的作用就在于此。