美国市场一体化法治实践：联邦宪法与州际协议双层模式

北美殖民地宣布独立很大程度上是出于经济利益的考虑。从简单的日常购买到远距离的用船运载棉花、铁、小麦和奴隶，美国人努力通过市场让彼此之间的联系变得更为紧密。^[30]然而，统一市场的努力受到了邦联体制的阻碍。《邦联条例》第2条规定，各州保留其主权、自由和独立，以及任何未经本邦联议会明确授予合众国的权力、管辖权和权力。管理贸易及征税的权力，所有政府与立法的最终权力依然属于各州。^[31]由于各州对外国进口货物征收的税率不一，导致货物或者通过征收关税低的州流向征收关税高的州的市场，或者通过拥有港口的州流向其他州，从而引发了州与州之间的商业竞争。^[32]在重商主义的影响下，各州以行政区划为壁垒，人为地将市场四分五裂，而后试图在一个各州拥有主权的政治基础上建立一个全国性的经济架构，却被认为是对国家自由构成了最大的威胁，统一征收进口税的法案也遭到流产。^[33]于是，美国废除了《邦联条例》，在新制定的《美国宪法》第1条第8款规定，国会有权课征直接税、关税、输入税和货物税，目的是以偿付国债，提供合众国的共同防务和共同福利，且一切关税、输入税、货物税应全国统一，任何一州，未经国会同意，不得对进口货或出口货课征任何输入税和关税，国会对于任何一州输出的货物，不得课税或征收关税。它彻底解决了联邦与各州的权限划分以及各州独立对外征税对形成统一市场的最大障碍。

这只是完成第一步，接下来还需要第二步。大多数有关美国发展的分裂化倾向都与美国那套分散化的政治架构直接相关，这套架构允许各个州与各城市独立制定经济政策而不受统一安排的约束。^[34]在保证市场经济充分活跃的情况下，各州之间围绕市场一体化事项产生的各种问题需要一个法治协调机制。为此，《美国宪法》第1条第10款规定，无论何州，未经国会同意，不得与另一州或外国缔结协定或条约。各州之间在国会的同意下可以缔结——包括市场一体化各类事项的——协定。该款就被称为“协议条款”，它与《邦联条例》第6条^[35]极为相似，但由于联邦与邦联体制下联邦与各州权限的实质差异，使得这两个条款命运殊途异路。这两个步骤实质上分别对应联邦与州权划分以及州权与州权的法治协调，共同为打破各州壁垒，创造一个统一的市场奠定了法治框架。

州际协议是一种非常灵活的机制，可以协调州服务的提供、管制政策和设施建设，也可以建立新的地区间政府实体。这些协议使得州能够运用宪法赋予的保留权来解决区域和全国性问题，一般无需通过国会，直接采取行动。某一个协议可能会涉及两个州的部分范围或全部，也可能会涉及全国50个州、波多黎各、哥伦比亚特区、海外领地以及加拿大各个省。协议可以是封闭性的，仅限于特定的州，也可以是开放性的，在任何州议会通过实行。^[36]州际协议越来越受到政府决策者的关注和青睐。^[37]例如，纽约州当前共缔结了42项州际协议，最早一个是1921年《纽约港务局协议》，最近的是2008年《五大湖——圣路易斯河盆地水资源协议》。州际协议最初集中在跨州管理内容方面，《纽约港务局协议》就是“一国”之下法律和制度明显差异的两个州成立第一个州际公共管理机构。^[38]而后州际协议内容拓展至自然资源与环境的跨州开发。例如，1942年《大西洋沿岸各州海洋渔业协议》、1947年《太平洋沿岸各州海洋渔业协议》等。最后，开始介入各市场要素主题，包括州际交通、税收、环境、教育以及公共安全等。例如，1979年《农业粮食购销州际协议》由加利福尼亚州与堪萨斯州通过，旨在促进美国农产品—小麦与黑麦—的出口。任何一个生产这些农作物的州都可以加入协议。1967年《跨州税收协议》是避免对个人和商业企业重复征税，该协定当前已经有16个成员州，8个主权成员州支持委员会工作并提供财政资助，26个联系与项目成员州共同参与一个或多个委员会项目并提供资助。^[39](www.xing528.com)

美国主要借助两种手段来规范州际协议在市场一体化中的作用。一方面，它推动联邦作为一个主体加入州际协议，虽然《美国宪法》就此问题没有直接作出规定。第一个这种州际协议是包括国会和13个州的1965年《阿巴拉契亚地区协议》（Appalachian Regional Compact），用来促进某些广阔地域的经济发展。^[40]其目的在于进一步平衡联邦与州权，通过联邦的加入不仅可以削减一些它对州权膨胀的警惕，还可以通过立法予以相应弥补。例如，在1979年《农业粮食购销州际协议》通过后，还有人呼吁，国会应当成为协议的合作伙伴，并通过立法清晰地表达联邦政府的关切以及对农业粮食销售的控制，这样既能限制州际委员会以免联邦担心，又不会侵犯国会权力从而引发协议的宪法难题。^[41]另一方面，国会利用宪法授予的同意权，对州际协议予以决断，如果有负面影响，甚至引发州际之间强烈反对的，将不予同意或拒绝延续批准。例如，新英格兰地区所有州议会通过并得到国会批准的《东北地区乳业协议》，有权在新英格兰地区的联邦牛奶销售令最低价格基础上，确定液体饮用奶价格，遭到了中西部和西部产奶州议员的强烈反对，消费者代表也表示反对，提高零售价格对低收入公民造成不利影响。最终，国会在2001年没有延续它对该协议的批准。^[42]

因此，美国市场一体化的法治实践可以用“联邦宪法—州际协议双层模式”予以概括。第一，在美国联邦宪法层面，“第1条第8款”奠定了全国统一大市场的法治基础，“协议条款”又为市场一体化运行层面的法治协调提供了依据；第二，相对于宏观的联邦宪法规定，市场一体化过程中大量丰富的实践，特别是行政分割的弊端由州际协议的方式予以规制，解决了微观层面的难题；第三，在联邦宪法与州际协议的互动中，从早期支持各州发展经济的立场到后期国家权力与州权的平衡，中间经过许多复杂扣搭的环节，不只为彼此牵动，甚至有时候彼此冲突排斥。1887年，《州际贸易法案》出台，联邦政府就从一个自由放任的体制过渡到部门规制的体制。^[43]正如有人评论道，虽然各州和联邦政府之间的分工反映了传统的经济智慧，但情况并非总是如此。实际上，这种理解是在美国经历了监管权力及其适当位置的漫长演变之后形成的。这一经验可以从三个不同的监管反应中反映出来：首先，监管权威和保护被锚定在各州；其次，它协调了各州达成更为一致的立法；最后，被提升到联邦一级。驱动这些变化的引擎是根据不断增长的一致性和统一规则的需要。^[44]