政府与印度信息技术产业的合作与发展

进入21世纪的信息时代，无论发展中国家还是发达国家的政府都非常重视对信息技术产业发展的干预。对于发达国家，由于其经济自由化程度较高，企业特别是跨国企业在国际竞争中往往占据优势，政府更多的是在信息技术产业发展战略上进行宏观指导，直接干预较少，主要表现为对信息技术产业发展环境层级建设。例如，美国政府主要采用IT产业的导向政策，颁布《全球信息基础设施行动计划》（1994），强化基础设施建设；与WTO成员方达成互联网免税协议，凭借强大的技术支撑抢占国际市场；强化以人才为支撑的技术创新体系等。日本政府实行技术立国政策，制定《科学技术基本法》，集中发展IT领域。韩国政府专门建立科学技术处、技术管理局，颁布《促进信息化基本计划》《促进信息化实施计划》《“网络韩国21世纪”计划》促进信息技术产业发展。

印度政府虽然非常积极和直接地推动了IT产业软件及服务部门的发展，但硬件部门的发展并没有前者那么成就斐然。为什么青睐一个新的、不确定的软件行业，而不是现有的高科技硬件行业？分析表明，其中原因既和印度经济发展历史紧密关联，也在一定程度上反映了政治现实。

第三章印度信息技术产业发展历程已有论述，自第一个五年计划开始，印度政府就推行农业和工业部门（主要是工业部门）进口替代的经济发展战略。尼赫鲁政府及其继任者特别积极地采用进口替代，因为印度那个发展阶段深受两个最重要的政治思想影响，即甘地的“自力更生”和费边社会主义（Fabian socialism）。^[5]政府对外国投资和贸易持怀疑态度，这在第二次世界大战后政府主导的计划范式里非常普遍，这也就是波特诟病的“计划经济下的世界，根本缺乏市场竞争……注定产业会走上标准化和价格竞争模式，使国家的竞争优势无从体现。因此，计划经济下的产业如要进步，经济结构的调整势在必行”。^[6]政府将工业视为推动增长和创造就业的主要部门，几乎没有考虑到服务业促进经济发展的价值，从而，金融服务业也就受到管制以支持更多的工业和农业投资，客观上严重影响了1951年印度计划委员会对印度发展所做出的宏观规划。

最典型的就是印度实施的工业政策，印度在工业领域的政策多达十几个，其中有专门针对制造业领域的政策，还有各项工业政策的补充条款，如在《1951年工业政策》基础之上就有多达十个修订法案。^[7]印度工业政策的目的是发展国内工业，促进制造业，保护这些工业不受本国市场上外国竞争者的冲击。为此，印度政府广泛实施政策工具，这些工具包括工业许可证、国内银行系统信贷条款、资本流动限制以及进口配额及关税。在这当中，IT硬件制造被当作其他制造行业一样对待。在1956年国际收支危机之后，印度实施进口配额和高关税，到20世纪70年代，硬件关税达到135%，在1991年自由化改革后，这一比例降至40%至55%，到2000年再降到20%。高关税驱动了当时最为著名的IBM、巴勒斯（Burroughs）和德州仪器（Texas Instruments）等跨国公司实施关税跳脱（Tariff Jumping），向印度投资设立分公司开展电脑组装业务。此时，包括硬件在内的所有制造业都受到“许可证制度”的管制和国家控制，这些管制扭曲了管理激励，削弱了竞争，进而削弱了印度硬件公司的国际竞争力，而且印度的产业许可政策鼓励在每个行业创建几家大型企业，利用规模经济服务国内市场，结果是IBM几乎垄断了印度的硬件市场。^[8]

然而，1973年的《外汇管理法》（Foreign Exchange Regulation Act）要求外国投资者将其在印度的子公司转变为股权合资企业，外资持股比例不得超过40%。由于担心作为一家合资企业由于不能控股无法保护自己的知识产权，IBM退出了印度市场。这刺激了威普罗（Wipro）和HCL等印度国内公司的发展，这些公司随后在许可证下利用进口的技术进入电脑装配行业。为了弥补缺乏最新技术的不足，政府大力投入硬件开发方面的公共投资，其中包括超级计算机项目。此外，政府也通过赞助国防及航空航天领域的公营企业，更直接支援高科技制造业的发展，其目的还是为了促进工业发展。尽管如此，印度的IT硬件制造商却因缺乏最新的专有技术，整个制造业体系也不能对硬件制造提供有力支持。

但是，软件不受这些政策的影响。20世纪80年代，随着计算机工业的技术变革导致软硬件应用程序的分拆，软件不像硬件开发，受到政策导致的障碍及限制大大减少。在拉吉夫·甘地领导下，印度经济政策开始从进口替代转向出口促进（虽然工业政策的大部分结构一直保持到1991年自由化以后，但政府已开始鼓励出口）。最重要的是，为了鼓励出口，从1984年开始免除出口销售利润的所得税，然而，由于IT硬件制造业被视为制造业的一部分，对它的政策仍然与整体产业政策密切相关，出口制造商仍然必须遵守许可证制度和高关税，实际上只有 12%的印度制造商可以自由进口，通过高关税和许可证限制了进口，印度人为地将实际汇率维持在高位，也阻碍了出口。^[9]这些都使硬件制造慢慢转向国内市场。这种转变之所以缓慢发生，是因为既得利益集团（企业和公共部门）可能会从这些变化中蒙受损失。例如，政府向软件等新产业（根据1984年的新计算机政策）提供税收优惠要比对硬件等可能导致财政损失的现有产业减少税收容易得多。同样，允许外国投资进入新行业也会减少在已有行业盈利的国内企业面临的竞争冲击。

相比之下，服务业在很大程度上被产业政策所忽视。例如，银行几乎没有任何动力向不符合政府贷款指导方针的服务型企业放贷，服务型企业也没有资格获得出口融资。然而，政府的这种忽视却具有保护软件免受工业部门成本增加和激励扭曲的好处。与此同时，拉吉夫·甘地认为积极鼓励软件服务有潜在的好处，这既是创造出口收入的新机会，也是通过更多地在公共和私营部门采用信息技术提高国内生产力的一个来源。在20世纪80年代，当新的计算机政策被引入时，与经合组织国家相比，印度国内信息技术的普及率非常低，软件作为技术劳动密集型行业，可以有效规避基础设施的薄弱环节。因此，新的计算机政策将硬件和软件的关税降低到60%，取消了软件行业的许可证，并允许企业100%为外资所有，在符合拉吉夫·甘地政府的总体政策方向的同时，促进软件出口成为一种很自然的选择。

总之，政府在印度信息技术产业发展中发挥了重要作用，具体作用有如下几点。

（一）在战略上，政府为信息技术产业发展创造了先决条件

任何引起重大社会变革或有关变革的重大倡议中，政府通常被期望扮演发起者、调解者、促进者和仲裁者的角色。或者说，无论发达国家还是发展中国家要获得国家竞争优势，首先要做的就是战略选择。在印度，从英迪拉·甘地政府的“六五”计划开始，由技术引发的发展道路，特别是与IT相关的发展道路，被认为是印度社会发展的有效途径。

1984年上台的拉吉夫·甘地主张“科技兴国”，提出“要用计算机把印度引向21世纪”，政策战略重心趋向于国家的科技及信息化建设，政府大力推动公共部门、商业活动、行政部门大规模采用计算机。1984年的新计算机政策对进口程序进行简化，规定软件开发商的硬件进口关税从100%降至60%，对净出口收入的所得税免税从100%减半至50%，并设法通过卫星通信来促进软件出口。到1985年，铁路、银行、学校等大量机构都宣布实行计算机化计划。

1986年的《计算机软件出口、开发和培训政策》^[10]首次把软件视为独立于硬件部分，放宽了对硬件进口的条件并取消了对软件出口商的关税；对硬件进口商的出口义务增加了（出口义务从使用的外汇的250%到150%），不履行出口义务将被罚款；进口软件对其价值征收60%的关税。

进入20世纪90年代，IT对于创造财富和促进社会发展作用愈发明显。1991年后，拉奥政府在经济结构调整中把电子技术和计算机软件产业列为发展的重点。1998年，印度总理瓦杰帕依提出“要把印度建成一个名副其实的信息技术超级大国”。1999年，为了更好地实现信息技术产业发展，促进信息技术在电子政务中的应用，印度将涉及信息技术方面的政府机构进行重组，成立信息技术产业部，考虑到电信和信息技术之间日益趋同，印度政府起草了《通信法案》和《信息技术法》，后者于2000年10月17日生效，其后，又颁布《2020科技远景发展规划》，把印度定位为举足轻重的信息技术大国。

在21世纪，印度政府于2003年颁布《科技政策》，重申要保持信息技术在科学研究和创新发展中的优先地位。在2008年金融危机之后，印度于2011年颁布“十二五”计划，强调包容性及可持续性增长，提出巩固信息技术领域的优势，创新生态系统建设；2012年提出《国家信息技术政策》，提出IT与其他领域的融合，强化电子政务的国内推广应用，并向全球提供IT解决方案；2013年印度第100届科学大会发布《科技创新政策框架》，提出高技术主导，加速信息技术产业硬件研发，修复短板。

（二）在环境上，印度政府致力于为信息技术产业发展打造生态系统

Frosch和Gallopoulos（1989）最早提出产业生态系统概念，主要是指生产者、消费者、规制机构相互依赖，相互之间并与环境之间进行信息、能量及物质交换。^[11]在产业生态系统中，要素供给、基础设施、政策体系等要素相互作用，使得整个体系具有相互依赖、复杂连接、自我修复、共同演化等特征。^[12]印度信息技术产业发展过程中，印度政府不断试错，努力改善产业生态系统，包括优先提高教育质量，建立世界一流的IT基础设施（主要指产业园区基础设施），培育融资体系，开发印度国内市场，将印度建设成为创新中心，加强印度IT公司治理和风险安全框架，增强印度作为IT商业目的地的信心等举措，为IT产业发展进行生态系统的完善和协调。

其一，强化人才供应政策实施。印度政府主要通过教育政策促成人力资源、IT科技人才等高级生产要素形成。一是重视初等教育对于国民科技素质的基础性作用，广泛开展初等教育普及计划（SARVA SHIKSHA ABHIYAN（SSA））以及其他政府项目，如初等教育营养支持项目（National Programme of Nutritional Support to Primary Education）、午餐计划（Mid-Day Meal Scheme）、教师教育计划（Teacher Education Scheme）、妇女教育计划（Mahila Samakhya）、穆斯林学校高质量教育计划（Schemes for Providing Quality Education in Madrasas（SPQEM））。^[13]二是开发面向个体，以技术工程能力为导向的职业课程模块，实施由行业技术委员会（SSCS）^[14]、全印技术教育委员会（the All India Council for Technical Education，AICTE）、中等教育中央委员会（Central Board of Secondary Education，CBSE）以及地方层面的各邦当地的学校董事会和技能委员会参与共同制定的“国家职业教育资格框架”（NVEQF），建立国家IT职业标准。^[15]三是提升IT职业教育层次，印度政府推出高校职业学士学位（Bachelor of Vocation，B.Voc.）纲要，确保信息技术职业教育的学位质量及产教协同。^[16]四是政府牵头大力支持以印度理工学院（简称IIT）为代表的顶尖的工程教育与研究机构发展，推进高级IT技术人才培育。五是政府鼓励私营部门广泛参与IT人才培养。

其二，创建世界级的IT产业基础设施。如前所论证，尽管印度信息技术产业的基础设施在产业发展初期还非常薄弱，也正是基础设施的劣势使得对其相对并不依赖的软件发展较好，而硬件发展相对较慢。为应对这个问题，印度政府采取集中力量办大事，凝聚资源“以集群为中心的基础设施建设”成为首选替代方案，逐步通过软件工业园区、经济特区打造，利用卫星技术方便顶级软件企业与国外客户之间沟通，集成园区网络连接，建立了支持离岸服务高速数据通信连接网络，提供了完备的供水、供电、通信硬件设备，甚至利用替代能源发电，以补偿不可靠的公共资源。软件技术园区也提供进口认证、软件估值、项目审批、市场分析、营销支持和培训以及项目的“单一窗口清理系统”等服务。目前，以班加罗尔为代表软件工业园区已经建立起不逊色于硅谷的世界级IT基础设施。在班加罗尔，有30多个内部基础设施完善、公共商务环境发达、整体环境建设美观整洁的IT产业园。^[17]在省邦级层面，印度政府在2005年还颁布了《全国邦级广域网（SWAN）建设计划》，到2011年底，邦级广域网络（SWANs）已经在28个邦或联邦属地^[18]投入运营，大大促进了带宽建设，满足了邦级数据、语音、视频传输需求，为IT产业向二三线城市扩散提供了基础设施保障。

其三，提供监管支持。印度信息技术产业的迅速发展催动政府加大立法，对产业发展带来的经济和社会问题进行规制，同时也为IT产业发展提供监管支持。在1998年，印度就制定了《电子商务支持法》，涉及具体的交易形式、证据等方面，具有很强的操作性；1999年，印度信息产业部又制定《信息技术法》为电子数据交换与传输及其交易行为提供法律保障，该法涉及电子合同、电子签名、认证机构、网络犯罪等方面的内容。在数字认证管理方面，政府专门成立了监管机构；2000年，《信息技术（认证机构）规则》《网络规制上诉庭（程序）规则》同时出台；2003年、2006年分别对《信息技术法》进行修订，增加了电子票据、个人数据保护方面的内容；2006年印度政府还推出了《个人数据保护法案》；2008年，在2000年《信息技术法》的基础上再次进行修订，增加了国际电子商务立法内容，核增和确认了新型网络违法犯罪行为；2011年，由于信息技术发展太快，为了增强信息技术立法的可操作性，印度政府出台了《2011信息技术规则》，其中又包括对“敏感个人数据及信息”重新定义的《安全程序规则》，确定“适当谨慎”标准的《中介指引规则》以及《网吧行为规则》和《电子服务提供规则》。印度信息技术立法也被认为是印度立法史上修订最多的法律之一。^[19]上述系列立法，体现了政府主导模式，实施强制许可制度，为印度IT产业发展特别是当今时代电子商务、电子政务的开展提供良好的法律支持。

其四，实施财税优惠政策。在关税政策改革方面，一是消减IT产业相关产品关税，1992年印度把最高关税税率降至110%，其中电子产品进口税率降至50%，其后又在2004年大幅度消减关税，个人电脑及电脑配件关税均为10%。二是税收减免范围扩大，1996年印度签署WTO《信息技术协议》，从2005年开始对电脑、通信等115种产品实施零关税，移动硬盘等存储设备关税为零，进口用于生产出口所需设备、原材料、零配件免征关税；在公司税改革方面，印度政府免除IT产品销售税，从事电脑硬件生产发展相关的经济特区企业所得税优惠，印度软件技术产业园、 IT经济特区新建企业具有5年的出口收益100%免税期，消费税豁免；对风险投资个人所得税方面，1999年印度新修订税法规定，投资于软件、信息技术等相关行业的风险投资，分红收入享受免税优惠。^[20]印度政府还降低了IT设备的入市税、印花税、IT企业租住房屋的房产税来扶持IT产业的发展。此外，印度政府还把出口占产出一定比例的IT公司归类为出口导向企业（EOU），这类企业有资格享受税收优惠，包括免进口税和减免公司所得税。

其五，优化IT领域投资体系。一是印度政府大力发展风险投资业。印度自20世纪80年代开始信息技术产业迅猛增长，IT企业大量创立，但印度政府自有资金短缺，政府投入和传统银行信贷资金供给严重不足，在这种情况下，政府开始扶持风险投资业。1986年颁布的《科研开发税条例》规定对技术项目收取研发税，抽取其中一部分每年1亿卢比用于风险基金补贴。之后，在“七五”计划中确立风险投资制度，印度证券

交易所发布风险投资公司注册标准，由于按照《印度-毛里求斯税收条约》资本利得完全免税，政策优惠吸引了国外投资者进入印度风险投资业，刺激了风险投资业的发展。根据印度风险投资协会（IVCA）1998年度报告统计，印度风险投资业投资对象行业分布中，计算机行业所占比例为25.9%，与IT有关的电子通信业所占比例为7.15%，总体约占风险投资总量的三分之一。^[21]到1999年，印度高新技术产业的风险基金投资规模已达3.2亿美元。二是鼓励FDI流向IT产业。为促进外国直接投资流向IT业，印度政府实行了一系列优惠政策，包括外资企业在内的出口软件“零赋税”、打破电信国家垄断，允许外资建立独资的电信公司，联网经营业务向FDI开放，执行符合国际惯例的知识产权标准等。

其六，面向国外政府游说，促成IT企业国际化。印度政府为了促成IT企业国际化，主动对国外政府进行游说，促成国外政府塑造有利于印度信息技术产业海外扩张的政策。以美国为例，印度海外市场主要目的地在美国，印度政府经常联系美国的思想库，比如布鲁金斯学会等来撰写偏向印度的研究；游说美国IT企业界强调H-1b签证对于美国软件及硬件商的重要性；游说美国众议院开展类似于“印度连线”（House India Caucus）的晚会，推动美国国内组织代替拥有印度身份的实体来打代理权争夺战。^[22]

【注释】
(www.xing528.com)

[1]迈克尔·波特. 国家竞争优势[M]. 北京：华夏出版社. 2002: 665.

[2]刘小铁. 产业竞争力因素分析[D]. 江西财经大学，2004: 131.

[3]陈洪涛. 新兴产业发展中政府作用机制研究[D]. 浙江大学，2009: 35.

[4]刘小铁. 产业竞争力因素分析[D]. 江西财经大学，2004: 132-138.

[5]费边主义（Fabianism）简单的来说就是渐进社会主义，是社会主义思潮的一支。19世纪后期，流行于英国的一种主张采取渐进措施对资本主义实行点滴改良的英国的社会主义思潮。它是英国费边社（Fabian Society）的思想体系和政治纲领。不同于列宁主义认为的应该通过革命的方式进入社会主义。1884年一部分知识分子创立了费边社，该社成员认为社会改革应循序渐进，故以公元前3世纪古罗马一位因主张等待时机、避免决战的战略而著名的将军费边的名字命名社名。其学说故称为“费边社会主义（Fabian Socialism）”简称“费边主义（Fabianism）”。费边主义者的基本信念认为由资本主义到社会主义的实现，是一个渐进而必然的转变过程。

[6]迈克尔·波特. 国家竞争优势[M]. 北京：华夏出版社. 2002: 661.

[7]任佳，邱信丰. 印度工业政策的演变及其对制造业发展的影响[J]. 南亚研究，2014（2）：106-121.

[8]Gregory N, Stanley D N, Tenev S. New industries from new places: The emergence of the hardware and software industries in China and India[M]. The World Bank, 2009: 210-217.

[9]Topalova P, Khandelwal A. Trade liberalization and firm productivity: The case of India[J]. Review of economics and statistics, 2011, 93(3): 995-1009.

[10]1986年12月的《计算机软件出口、开发和培训政策》也被称为1986年《计算机软件政策》。

[11]Frosch R A, Gallopoulos N E. Strategies for manufacturing[J]. Scientific American, 1989, 261(3): 144-153.

[12]李晓华，刘峰. 产业生态系统与战略性新兴产业发展[J]. 中国工业经济，2013（3）：20-32.

[13]胡启明，蒋爱勤. 印度初等教育发展及启示[J]. 赣南师范学院学报，2015，36（2）：106-109.

[14]（行业技术委员会由国家技能发展集团（National Skill Development Corporation，NSDC）以及来自行业、雇方的代表们组成）。

[15]胡启明. 印度“国家职业教育资格框架”发展实施及启示[J]. 职业技术教育，2014，35（25）：90-93.

[16]胡启明. 印度职业学士学位设置述评[J]. 学位与研究生教育，2014（12）：64-67.

[17]王德禄. 班加罗尔科技园的经验和启示[J]. 中关村，2015（10）：42-44.

[18]印度联邦行政区划中的一级行政区域包括有28个邦、6个联邦属地及1个国家首都辖区。

[19]李静. 印度信息技术立法的发展与特色[J]. 暨南学报（哲学社会科学版），2012，34（11）：83-88.

[20]文富德. 印度财政税收的发展、改革与经验教训[J]. 南亚研究季刊，2015（1）：94-101.

[21]朱东辰，余津津. 印度风险投资业发展的得失及其对我国的启示[J]. 外国经济与管理，2001（1）：36-41.

[22]司乐如. 观点和政策塑造：中国与印度在美国的游说行动对比[J]. 南亚研究，2009（3）：77-90.