经济全球化背景下的政府职能转变：2002-2013

2001年年底，中国经过长达15年的谈判（从1986年正式提出“复关”申请算起），终于加入了世界贸易组织，从而为中国扫除了对外贸易障碍，对扩大两个“利用”起到了关键作用。而以西部大开发为龙头，随后跟进的“振兴东北老工业基地”“中部崛起”、东部“率先发展”等，则导致了新一轮地方发展的“锦标赛”，而其中政府仍然是经济发展的主角。特别是2008年世界金融危机爆发后，政府注入4万亿元投资以“稳增长”，更是强化了政府投资的功能。与此同时，实行工业“反哺”农业、城市支持乡村，也强化了政府的经济地位和作用。

一方面，随着中国经济总量的迅速扩大和财政收入的大幅度增加，我国的投资能力也迅速提高，2002年的投资总量第一次超过4万亿元人民币，这种能力不仅是改革开放前不可想象的，也是20世纪90年代中期以前不可望其项背的，而且资本市场的形成又为提高资本投资效率提供了条件，这就为我国投资科技含量高的新兴产业提供了资金上的支持。此外，我国政府的财力也越来越大，能够承担起诸如三峡工程这样投资大的高效工程，也能够承担起诸如“退耕还林”、治理污染这样的“不赚钱”项目。

另一方面，由于政府经济职能转变滞后于市场经济成长速度，政府对市场的调控乏力，遂导致未能有效缓解收入差距过大问题。从1979～2008年，居民收入的增长幅度一直低于国民经济的增长，这当然有利于资本积累和经济扩张，但是却不利于扩大居民的消费需求。在2008年世界金融危机爆发使中国的出口受到抑制后，这一状况在过去的两年中发生了一些改变。2009年，我国国内生产总值（GDP）增速为9.1%，城镇居民家庭人均可支配收入比上年增长9.77%，农村居民家庭人均纯收入比上年增长8.49%；2010年，GDP增速为10.3%，城镇居民家庭人均可支配收入增速7.8%，而农村居民家庭人均纯收入增速为10.9%，一跃成为三个指标中最高的。2011年，农村居民家庭人均纯收入增速同样高于GDP增速和城镇居民家庭人均可支配收入的增速。这种改变将推动我国城乡收入分配格局的调整。

从地区之间的发展差距来看，随着国家西部大开发、振兴东北工业基地以及中部崛起战略的实施，中西部地区的发展速度加快。根据国家统计局的测算，进入21世纪以来，我国各地区的综合发展指数都在稳步提升，其中，东部地区明显高于其他地区，而西部地区的增速最快。2010年综合发展指数排在前十名的地区分别为北京、上海、天津、浙江、江苏、广东、福建、辽宁、山东和重庆。2000～2010年，综合发展指数年均增速排在前十名的地区分别为贵州、新疆、重庆、山西、四川、江西、西藏、安徽、宁夏和甘肃。

因此，从1998年开始的扩大内需目标一直未能奏效，遂导致在这个阶段政府为保持经济高速增长，不得不依赖投资和外贸两驾马车的拉动。

1. 由于上一个阶段的政府职能转变没有及时跟上，遂导致这个阶段的经济发展呈现出投资率不断攀升，地方政府转向“经营城市”，房地产成为拉动经济的支柱产业。特别是2008年以来，为应对世界金融危机的冲击，政府宏观经济调控加强，掩盖了经济职能转化的要求。政府对国民收入分配调控不力，内需不足，因此政府不得不过度利用外贸和投资两驾马车。这十年，投资猛增，投资率不断攀升，居高不下，投资由两个需求推动：一是国内的基础设施建设（经营城市和房地产）；二是生产资料生产本身产生的需求；三是对外贸易扩大带来的产能增加。因此，这个时期投资和经济发展呈现出重化工特点。全社会固定资产投资从2002年的4.32万亿元增加到2012年的37.47万亿元，增长幅度之大前所未有。(www.xing528.com)

2. 分税制后地方政府事权与财权不匹配，地方政府搞“土地财政”，房地产畸形繁荣。1994年实行分税制以后，中央财政收入大幅度增加。按照当时分税制改革时的设想，中央收入比重60%，支出比重40%；地方收入比重40%，支出比重60%，其中差额由中央转移支付解决。1994年当年，中央财政收入占整个财政收入的比重就从1992年的28%上升到55.7%，1996年更提高到58.5%。但是对地方政府来说，则是自由支配的财政收入相应地大幅度下降了。在改革开放初期，即从1978年到1993年实行分税制前这个时期，中央与地方的财政关系主要是“承包制”，或者称其为“分灶吃饭”“财政包干”。这种体制的方式是中央与各省商定各自的固定收入、分成收入和其他调剂收入。地方政府在上缴了规定的财政收入后，地方财政就可以在划分的收支范围内多收多支、少收少支，自求平衡。

如前所述，分税制改革在提高了中央财政收入的比重后，通过转移支付来弥补地方政府财政收支的差额。但是由于相应的政府职能转变没有及时跟进，地方政府的事权远远超过财权，而转移支付则限制过死，因此出现了前面所说的“经营城市”和“土地财政”（因为土地转让收入归地方财政）。就地方政府来说，以分税制为分水岭，其经济行为由“经营企业”为主转变为“经营城市”为主。

由于“经营城市”和大力发展房地产业，对地方政府有五大好处：（1）卖地增加财政收入；（2）增加地方的GDP；（3）技术门槛低，投资风险小，资本沉淀率低，节能减排好（没有高污染、高能耗）；（4）拉动第三产业，有利于产业结构调整。（5）有利于城市化和改善城市基础设施。因此，这个时期地方政府的“土地转让”收入持续大幅度增长，房地产价格在高收入投机性购房和中低收入者“恐慌性”购房的双重推动下，也持续升高，而中央政府为了“保增长”，对其始终没有出台真正的抑制政策。

2012年11月召开的中共十八大，针对改革开放30多年来政府职能转变与市场经济体制存在的问题，又一次提出了通过改革促进政府经济职能转变，从而进一步促进中国经济发展方式转变和保证全面建设小康社会目标的实现。中共十八大报告提出：“深化改革是加快转变经济发展方式的关键。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”为此，要求“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善宏观调控体系，完善开放型经济体系，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。2013年3月，十二届人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。这个方案是由中共十八届二中全会建议的，国务院秘书长在对人大会议的说明中解释说：这次改革的目的“重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管”，“这次国务院机构职能转变，要按照政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的要求，适应加强市场监管、提供基本社会保障的需要，推进职能转移，着力解决政府与市场、政府与社会的关系问题，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”。

2013年3月18日，担任新一届政府总理的李克强在答记者问时表示了这次机构改革的目的和决心：“这次改革方案核心是转变政府职能，厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。把错装在政府身上的手换成市场的手。这是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望。”