政府经济职能转变：重大进展

这个阶段有关政府经济职能转变，主要集中在以下三个方面。

第一，通过实行“分税制”改革，实现了由过去长期形成的“行政性分权”向财政分权的转变。分税制是市场经济国家普遍实行的财税制度，1992年我国确定建立社会主义市场经济以后，长期以来困扰中央与地方关系的财权划分问题终于找到了改革目标，那就是由计划经济基础上的“行政性”的集权与分权交替转向市场经济基础上的“财政分权”。1993年11月党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》有一段专门论述财税体制改革，总计800多字，包括三项内容：一是把现行地方财政包干制改为分税制，建立中央税收和地方税收体系；二是改革和完善税收制度，推行以增值税为主体的流转税制度；三是改进和规范复式预算制度。

1993年12月15日，国务院下发国发〔1993〕85号文件，决定从1994年1月1日起改革原有的财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，具体内容主要包括以下四方面：（1）中央与地方事权和支出的划分。中央和地方之间财力分配，要以财权与事权相统一为原则。（2）中央与地方财政收入的划分。根据中央和地方的事权，按照税种划分中央与地方的收入。（3）中央对地方税收返还的确定。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。（4）原包干体制有关事项的处理。实行分税制以后，原体制分配格局暂时不变，过渡一段时间后，再逐步规范化。

分税制改革不仅使中央与地方的财政关系走出了行政性分权的怪圈，为今后的发展提供了财政制度稳定的保障，而且大大增加了中央政府的财力，提高了调控经济和统筹发展的能力。但是实行分税制后，地方政府的财政收入的增幅与过去相比减少，越是往下，收入越少，反而事权越多，因此财政越困难。于是就有所谓的顺口溜：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘。”于是，以分税制为分水岭，地方政府的经济行为开始由“经营企业”为主转变为“经营城市”为主。由于分税制改革将各级地方政府通过“企业留利”为主的预算外收入掐断，于是以“土地出让金”为主的预算外收入以及随后扩展而成的“土地财政”，就成为各级地方政府发展经济的内在动力和资金来源。因此，国营企业在1994年以后逐步陷入困境直至1997年出现全行业亏损，应该说是与各级地方政府失去对其“照顾”的积极性有很大关系。在一些以集体所有制经济为主体的地方，乡镇企业同样遇到困难，并且地方政府乐见其“转制”，也与实行分税制有关。可以说，分税制实际上从反面促进了国企改革。(www.xing528.com)

第二，对国有经济实行比较彻底的调整和改革，包括国有商业银行的改革，攻克了传统计划经济体制固守的最后一个堡垒。改革的历程是：20世纪90年代上半期强调转换经营机制和建立现代企业制度，1996年以后，则将建立现代企业制度与“抓大放小”、股份制改造结合起来，政府转让出部分国有经济，并使其退出部分领域。这个改革目前还没有完成。政府积极构建与市场经济相适应的管理体制，包括对外贸易和投资体制。在1993年、1998年进行了两轮大规模的政府机构改革的同时，既加强了政府宏观管理职能建设，又加强了政府对企业行为和市场秩序的规范职能，还将新的社会保障体系建设纳入了政府的主要职责之一。

第三，自1996年国民经济运行实现“软着陆”以后，新中国成立以来从未有过的买方市场出现了，内需开始成为制约经济增长的主要因素。这种供求关系的变化，最直接的影响，就是原来依靠旺盛需求支撑的经济效益不高的国有企业和部分乡镇企业陷入困境。1997年竟然出现国有企业总体亏损的局面。1997年以后的“内需不足”虽然只是相对的和结构性的，从根本上来说是农民和部分市民缺少购买力，以及消费结构的升级所致。但是这种需求不足反过来又导致产业结构调整，导致改革力度加大（国企改革进入攻坚阶段），从而进一步导致部分产业改组（例如“抓大放小”和纺织业的“限产压锭”）和部分群体收入下降（“减员增效”），并且整个社会对未来的收支预期发生变化，对消费持观望态度，这进一步加剧了“内需不足”。总之，从1997年开始的中国经济形势的变化，使党面临着许多过去没有遇到的新问题，地区之间、城乡之间、阶层之间以及人口与资源、发展与环境之间出现的新的不平衡，已经越来越成为社会稳定和可持续发展的主要制约因素；同时，政府调控经济的手段，也需要发生相应的变化，在市场经济体制框架基本形成的条件下，怎样运用“政府之手”来弥补“市场失灵”在当时还是一个新问题。这就对1978年以来的发展观念和经济调控手段提出了挑战。

1997年以后，面对亚洲金融危机冲击和国内买方市场的形成，为了维持经济高速增长，一方面，中央政府为扩大内需，提出西部大开发战略，通过扩大投资和缩小区域差距来增加国内需求；另一方面，加快加入WTO的谈判，以扩大对外贸易。而出于加入WTO和与国际接轨目的，则要求实现中国政府经济职能的转变。