放权让利：市场机制引导的改革(1978~1991)

1978年底召开中共十一届三中全会，拉开了波澜壮阔、令世界瞩目的经济改革帷幕。由于在经济落后和严峻国际环境下为实现超常发展而建立起来的单一公有制和计划经济体制的弊病，与长期形成的经济结构失衡、人民生活水平长期徘徊交织在一起，因此加快经济发展就成为首要的、也是突破固有观念最强大的武器，是全党和全国人民改革的动力。改革不仅从体制的薄弱环节，而且也是原有体制束缚最大、生活最困难的农业和农民开始的。以“家庭联产承包责任制”为主体的农村改革，不仅见效快、成效大，也为后来的改革起到了开辟道路和示范的作用，这种农村生产关系的深刻变革，实际上已经突破了单一公有制和计划经济。

农村的经济改革之所以先行，不是偶然的。这里既有生产经营体制扭曲最严重、农民生活最需要提高的客观条件，也有上下都知道的历史经验。1958年“大跃进”时期建立的以“一大二公”为特点的人民公社，既“政社合一”，又脱离农业特点和生产力水平，经营管理过于集中，收入分配过于平均，严重压抑和挫伤了农民的劳动积极性。如何改革这种集体劳动、统一经营体制的弊病，早在1956年和1962年就曾经出现过两次以“包产到户”为形式的改革，并且效果明显，可惜在将其提到走资本主义道路还是走社会主义道路问题的高度后，被压制了下去。因此当“解放思想”的春风吹到农村时，广大农民和基层干部就率先开始了以“包产到户”为核心的农村改革。

在家庭联产承包制发展过程中，随着农村多种经营的开展，出现了从事商品生产的专业户。这种专业户是在农村分工分业发展基础上，以一家一户为单位，专门或主要从事某项专业生产或经营的经济实体，一开始就以商品生产者的面貌出现，讲求经济效益，充分利用零散的资金和劳力，注意学习和掌握科学技术，发挥了农村各种能手的作用。他们生产的农副产品商品率一般达到70%以上，获得的收入普遍高于一般农户，年收入达千元甚至万元以上。这种专业户随着规模的扩大，开始雇工。与此同时，乡镇企业也如雨后春笋般迅速发展起来。专业户和乡镇企业的发展，加速了我国农村经济由自给半自给经济向商品经济转化，商品率迅速提高。

1978年至1984年的改革开放成果，特别是农村改革的巨大成效，不仅极大地鼓舞了党和人民的改革信心和热情，也为进一步扩大改革开放提供了物质基础，即通过经济调整和改革开放，我国的经济形势出现了建国以来少有的最好时期，几乎每个人都是改革开放的受益者，都迫切希望并通过进一步改革开放促进经济发展、增加收入。于是，从1984年10月的十二届三中全会开始，改革范围扩大，改革重心由农村转入城市。

城市改革首先遇到的就是计划管理问题。在计划经济体制下，计划是社会再生产和扩大再生产活动的核心。对于如何做到既搞活经济，又合理组织经济这个长期追求的目标，《中共中央关于经济体制改革的决定》提出了计划体制改革的目标是“建立自觉运用价值规律的计划体制”。

自改革开放以来，中国一直在探索如何改革计划体制，以便使我国经济在有效的宏观管理下做到活而不乱。十一届三中全会起，是在“计划经济为主，市场调节为辅”这一思路指导下启动和逐步展开的，引进和逐步加强了市场调节的作用，按发展生产的要求组织生产和流通，简政放权，适当扩大企业的经营自主权，调整综合经济部门的职能和权限等。1982年根据各种经济和社会事业在国民经济中地位和作用的不同，党的十二大正式提出了指令性计划、指导性计划和市场调节三种管理形式，并逐步缩小了指令性计划的范围，即：对关系国计民生的重要经济活动，实行指令性计划；对大量的一般性经济活动，实行指导性计划；其他实行市场调节。1984年10月，国务院正式批准了《关于改进计划体制的若干暂行规定》，同时又批准了在农村实行以调整国家与农民关系为主要内容的农村第二步改革和科技、教育改革。从1985年起，计划体制改革转向按照建立有计划商品经济的思路进行，以缩小指令性计划、放宽计划控制为核心，开始按照发展商品经济的需要，积极改善计划管理和其他宏观管理。

在农业生产和分配方面，国家原来主要通过农副产品的统购、派购制度将其纳入国家的计划。改革开放以后，这种制度的消极作用日益暴露，成为发展农村商品经济的阻力。为了扩大农民的自主权，减少国家计划对农业生产的控制，1985年1月中共中央“一号文件”决定取消统购、派购制度。国家只对粮食、棉花、油料、烤烟、黄红麻、生猪等关系国计民生的大宗农产品的收购和调拨，规定指令性指标，签订收购合同，以便国家有比较稳定的粮棉来源，保证人民生活的稳定。农民完成定购任务后，可以自由销售，以部分满足了农民发展商品生产的要求。禽蛋、水产品、蔬菜等取消派购后，则全部由农民自由上市、自由交易。^[1]

在工业交通生产和分配方面，为了搞活企业，只对煤炭、原油及各种油品、钢材、有色金属、木材、水泥、基本化工材料、化肥、重要机电设备、化纤、新闻纸、烟、军工产品等重要工业产品中由国家统一分配调拨部分的生产、分配实行指令性计划，重要物资的铁路货运量、水运量、沿海港口吞吐量，也实行指令性计划，以保证重点生产建设的需要。原总量控制指标和其大部分产品，改为指导性计划。实行这一改革后，国家计委管理的实行指令性生产计划的工业品，由123种减少为60种；国家统一计划分配的生产资料，由原来256种减少为65种左右，其中国家计委直接管理的30种，由国家物资局管理35种左右；国家收购调拨的人民生活必需品，由原来的65种减少为20种；由国家统一安排供应出口的商品，由原来70多种减为36种。各部门管理的指令性指标也大幅度减少。(www.xing528.com)

在基本建设方面，国家只对预算内拨改贷的基本建设投资、纳入国家信贷计划的基本建设，以及利用国际金融组织和外国政府贷款安排的基本建设，实行指令性计划。并且规定，固定资产投资从1985年起，凡地方、部门自筹投资计划、自借自还的利用外资投资计划，在国家确定的额度内自行审批，并允许在10%的范围内浮动；非生产基本建设项目，凡建设条件地方部门能自行解决的，原则上可自行审批；用自筹资金安排的中小学建设，县以下医院、保健站等文体设施，职工宿舍，扩建公路、城市道路和增加公共交通车辆，可不纳入基建计划（即“五不纳入”）。此外还放宽了预算内（包括纳入国家信贷计划的）国家审批的投资限额，简化了审批手续。

在劳动工资方面，国家对全民所有制单位的职工人数和工资总额下达计划指标，但允许企业的工资总额，根据完成国家计划的情况和经济效益的好坏，按国家规定的比例增加或减少。

这一时期的经济改革，集中于政府的职能从全能型向效能型转变。由于改革计划经济体制首先是从过去束缚最多、危机最深的农业开始，而家庭联产承包责任制的巨大成效和乡镇企业的“异军突起”不仅从根本上改变了农村经济的微观机制，也为城市改革提供了榜样和示范。于是，在“让一部分人、一部分地区先富起来”的引导下，加上“放权让利”的制度和政策保障，于是在20世纪80年代形成了一个自下而上的诱致性变迁为主的强大动力，中国共产党终于在80年代突破了单一公有制和按劳分配这两个过去作为社会主义经济制度基石的理论束缚，从而为建立新型的社会主义市场经济发展道路奠定了微观经济基础。

在这个阶段，单一公有制和计划经济条件下的政府原有经济职能主要是从两个方面逐渐消解的。第一，放权让利，给原有公有制经济自己活动的空间；允许非公有制经济和“三资”企业存在和发展。这个方面以农村改革最为突出，成效也最大，从1979年开始推行农业生产经营责任制（“大包干”）到1983年取消人民公社，不过5年的时间。在城市，国营企业的改革推进虽然不快，但是从简政放权到推行“承包制”，也扩大了企业的经营自主权和对利润的分享。这种政府放松对公有制经济的控制和剩余索取，尤其是农村，应该说是调动了农民和企业的积极性，是80年代经济高速增长的动力之一。在公有制经济体制内改革的同时，政府还通过实行对外开放、鼓励城市待业人员自谋职业和农村“专业户”的发展，并对他们网开一面，让市场机制去调节。于是，在公有制外形成了一个极具活力的经济成分。

第二，逐步放松对整个经济的行政控制，退出部分领域让市场机制替代调节。在这个方面，政府的指导思想经历了从“计划经济为主，市场调节为辅”的主从结构，到“计划管理与市场调节相结合”的板块结构，再到“政府调控市场、市场引导企业”的上下结构，最后1989年又回到“计划经济与市场调节相结合”的含混提法。但是，上述指导思想毕竟反映出政府越来越多地将原来由自己直接管理的领域让渡给市场调节。即使在1989年至1991年治理整顿期间，市场化仍在推进，如粮食流通体制的改革、证券市场的建设等。

总之，1978年实行改革开放以后，经济体制改革最先遇到的问题仍然是计划体制的僵化，而在这方面无论是理论上还是经验上，都认识到引入市场机制的必要，陈云在1956年中共八大上提出的计划经济为主、市场调节为辅的主张也随着他主持中央财经委员会工作而成为改革初期的指导思想，并体现在1982年中共十二大提出的“有计划商品经济”。这个思想随着改革的深入，市场机制发挥作用的范围不断扩大，效果突出，尤其是受农村经济改革成就的鼓舞，到1987年的中共十三大终于提出了“政府调控市场，市场引导企业”的计划与市场有机结合的体制设想，实际上，这个设想已经具备了社会主义市场经济的内涵了，由于当时党内外对市场经济的属性认识还不统一，这与社会主义市场经济只差一层窗户纸了。

但是随后出现的经济过热、经济秩序混乱、价格扭曲导致的政府机关和干部经商潮，特别是1989年的“北京风波”和治理整顿，使得党内外都出现对市场化改革方向的怀疑和动摇。中国关于政府与市场关系的探索再次处于一个十字路口，从上到下都在探索这个问题。