国有资产监管体制改革的探讨

从1978年算起，国有资产监管体制改革大致经历了三个阶段。

第一阶段为国有资产监管体制的初创时期（1978～1988年）。这一时期，由于政府实施了向企业放权让利和大规模经营承包制的改革，政企关系开始发生了变化；同时，中央政府还将大量原来属于中央各部委管辖的企业下放给地方，尤其是下放给中心城市管理，从而改变了过去中央政府过度集中管理国有资产的模式，一些中心城市拥有了更大的国有资产监管、运营的权力。

第二阶段为国有资产监管体制的积极探索时期（1988～2002年）。这一时期的标志是1987年深圳市成立全国第一个专门的国有资产管理机构和1988年国务院成立了国有资产管理局，并部分地履行监管职能。此后，北京、上海也先后进行了改革的尝试，形成了各具特色的国有资产监管模式，这些有益的探索为后来形成全国统一的国有资产监管体制创造了条件。这个时期的改革实践，使人们开始确立了国有资产产权的意识，提出了国有资产保值增值的目标。但是，由于改革处于探索过程中，这一时期形成的国有资产监管体制仍然存在着许多突出的问题。

第三阶段为国务院国资委的设立与新型国有资产监管体制的基本形成（2003年至今）。1998年下半年，原国有资产管理局撤销后，一般竞争性行业的主管部门被撤消，经营班子人事和监督职责归并到一个部门，但收益分配和国有产权变动等权能仍由不同部门负责。这种多机构分割权能的体制直接造成了国有产权的分割和国有资产运营效率的下降。2001年经营性国有资产增长仅为6.6%；国有资本收益权被忽视甚至被侵犯，造成每年流失数百亿国有资产。政企职责不明和分割管理，使得管资产和管人、管事相脱节，产权责任追溯机制难以建立等。在这一背景下，2002年11月中国共产党十六大召开并提出设立专门的国有资产监管部门的建议。2003年3月，中央和地方国有资产监督管理委员会分别陆续成立，统一了管人、管事和管资产的权力。中央政府设立国家国有资产监督管理机构，全面负责国有资产的监督管理职能。将原来国务院三个部委的职能统一归并于国有资产监督管理委员会之中。与此同时，省、市（地）两级地方政府国有资产监督管理委员会的设立工作也相继展开。2003年6月，国务院发布《企业国有资产监督管理暂行条例》颁布，进一步明确了我国国有资产监管的基本框架。

综上所述，国有企业改革确实取得明显进展，国家资本的产权边界已经有所明确，国有经济的功能和形态已经发生了巨大变化。但仍有一些深层矛盾没有得到解决，国家资本与社会主义市场经济体制之间的关系还没有完全理顺，国有企业更深层次的改革，国家资本功能的再调整正处于攻坚阶段。

国有经济的产业分布及其结构不合理的状况仍有巨大的调整空间。目前国有资本仍然分布在众多的行业和领域，其中一般加工业、商贸和服务业大约占近一半，而这些领域还可以继续实行退出。此外，在垄断产业领域，那些可竞争性环节和业务，也需要国家资本退出。而需要国家资本重点强化的社会公益性领域，国家资本的供给却明显不足。因此，对国有经济实施战略性产业重组的任务依然十分艰巨。

建立真正意义上的现代企业产权制度仍然任重道远。国有企业的产权明确界定、产权结构的合理配置、产权的正常流转、产权收益的有效保护等四大产权制度尚未完全落实。相当一部分国有大型企业特别像中央所属的国有企业集团依然采用国有独资模式，企业内部组织结构和治理结构安排存在许多不一致的方面，旧体制保留下来的“老三会”和现代企业制度要求的“新三会”之间的矛盾导致企业“内耗”不止，企业治理效率难以提高。

一些国有企业在改制过程中未能处理好利益相关者之间的关系。有些改革措施既损害了投资人、债权人的利益，也损害了广大职工的利益，而一些企业的“内部人”则大肆攫取国家的资财，国有资产和国家资本仍处于不断流失的风险之中。

国有资产监管体制存在政企、政资的再次合一。尽管我们已经建立了专门的国有资产监管机构，但国有资产监管部门既做裁判，又当运动员的问题并未根本解决，如何使政企彻底分开是国有资产监管下一步必须解决的问题。

为了推动国有企业改革向纵深发展，并在改革中解决国家资本的经营效率、国有资产的保值增值和防止流失的问题，需要采取更缜密和更有针对性的政策措施。

1. 尽快构建起系统而完善的国有资产管理体制。我们必须按照政企分开、资本经营和生产经营分开，全国国有资产联网管理的原则，逐步完善国有资产管理体制的政策安排。

横向上实行“政资分开”。建立与行政系统相独立的国资监督和管理系统，建立国有资本经营预算制度。为真正实行“政资分开”，现在的国资监督和管理体制还要探索，如一时难以做到，也可把国资监督和管理机构作为“特设机构”，以谋求剪断与政府的“脐带”。

纵向上实行“上下权益分开”。针对原有的“地方没有所有者权益”的弊端，改为由中央和地方“分别代表国家享有所有者权益”。现在上下的权益划分是按现有资产边界确定的，地区之间差异较大，今后面临调整的任务。要尽快明晰国有产权和地方政府产权。

经营上实行“所有权与经营权分开”。国有资产监督和管理部门固然代表国家行使所有权职能，但不可逾越权力边界。国有资产监督和管理部门在加强国有资本的“监督和管理”的前提下，必须尊重和维护企业的市场主体地位及其权利，不能直接干预企业的经营活动。

针对垄断产业的特殊性，建立和完善符合中国实际的管制体制。

2. 继续推进国有经济的战略性重组。国家资本是一种战略性资本。它应当存在于国家的战略性产业、战略性区域，在关键时期发挥作用。国家资本应当追求长远的战略性收益，而不应当过多顾及眼前的和暂时的利益。自20世纪90年代中期以来，我国国有经济产业分布与产业重组的重点集中在一般竞争性领域，主要是实施战略性“退出”，这方面的任务已大致完成；接下来，国有经济、国家资本需要向具有战略意义的行业和领域推进，包括向基础设施领域、社会公用事业及其他一些自然垄断和行政性垄断行业推进。

对于垄断性行业，特别是行政性垄断行业，包括金融、电信、电力、民航、铁路、邮政、石油等应当确定为下一阶段国家资本改革和调整的重点。通过渐进市场化的办法，即在垄断行业可市场化的部分逐步引入市场竞争机制，持续往复，直至使垄断行业的市场化水平提升到合理程度。与此同时，要积极探索垄断性国有企业产权制度的改革，以混合所有制、多元产权结构为目标，通过公司化改造逐步引入非国有资本，增强国有控股企业的治理效率。而将有限的国家资本更有效地集中于最具战略意义的产业上。(www.xing528.com)

要充分发挥国有大型企业的技术与科技实力雄厚的优势，鼓励它们在涉及国家战略性技术方面发挥更大作用。比如在常规性研发方面，国有企业要利用已经形成的国家级技术中心承担更多重大的、关键性的技术攻关和技术创新。此外，要鼓励有实力的国有企业成立专门的创投公司，扶持那些有较大潜在价值的技术开发项目。

政府要有意识地通过对国家资本在不同地域间的重新调配，为经济不发达地区创造基础条件。比如政府要在这些地区投资建设各种基础设施，按照当地的资源状况建立一些国有企业，通过创造市场而实现市场的扩大效应。

3. 推进国有企业产权制度改革，完善企业法人治理体系。以“混合所有制”模式来改革现有国有大型企业的产权结构。积极借助包括股票、债券和产权交易等资本市场，将有条件的国有企业的产权逐步推向市场，实现部分企业的整体上市或企业的部分产权的自由交易；对于那些需要保证政府控制权的企业来说，要在不丧失控制权的前提下，要鼓励引进外资、民营资本性质的大的战略投资者，以打破单一所有的产权结构，扩大国家资本的支配力和影响力。

以《公司法》为准绳，完善国有企业的法人治理体系。国有企业改革已经从制度创新进入到完善治理结构的新阶段。从公司治理结构和治理机制的角度看，国有大型企业要在变革其产权制度的基础上，要将重点放在建立以股东大会为核心的企业权力机构、以董事会为核心的决策机构、以监事会为核心的监督机构和经营管理者之间的竞争制衡机制，以及相应的决策机制、激励机制和约束机制上。

努力营造适应国有经济环境的企业家成长及发挥作用的氛围。国有企业是特殊的企业制度，有着特别的企业文化和理念，但都需要企业家发挥作用。不过，正因为国家资本、国有企业所特有的战略属性，国有企业中的企业家更应具备战略经营的能力和素质。就国家资本的所有者——政府而言，要针对国有企业的特殊性来安排今后的改革，注重精神激励与经济激励相结合，为国有企业的企业家发展成长和发挥作用创造更好的环境。另一方面，也要完善考核体系和奖惩制度，逐步建立责任追究的法律制度。奖优罚庸，对胡乱作为造成国有资产重大损失者则须追究经济责任或刑事责任，对腐败者更应依法严惩。

4. 推进国有企业的配套改革。国有企业改革是一个十分复杂的系统工程，它不仅涉及政府与企业，企业与员工、在职员工与退休、下岗人员等方方面面的利益，而且与众多社会机构或单位有着千丝万缕的关系，因此，在对国有企业制度实施改革的同时，需要实施多方的配套改革。

要通过各种方式解决“企业办社会”问题。要依据“主辅分离”的原则，坚决地将过去企业举办各种与主业无关的经营性业务，以及医院、学校等社会职能机构剥离出去，使企业一心一意地专注于经营、专注于主业。当然，国有企业在“去社会职能”的同时，也不要忘记应当承担的社会责任。

要解决依法破产问题。破产虽然可先搞一段政策性破产，但作为制度性安排，应建立依法破产机制。对于这些国有企业配套改革的内容，不应只看成包袱，根据过去的经验，这恰恰是国有大型企业改革由外围攻向核心部位的切入点，一些难度较大的国有大型企业改革正是从“主辅分离”开始的。

5. 改革国有企业的分配制度。通过改革提高国有企业的效率是我们改革国企的出发点，但相当一部分企业曲解此点，认为只要对企业的主要管理人员激励到位，企业的效率就能得到提高。部分企业出现了忽视广大职工利益，在利益分配上严重不公的问题，挫伤了普通职工的积极性，这是无助于企业效率提高的。以后的改革中必须高度重视职工权益保护。无论是企业转制、并购或破产，要充分考虑职工的合法权益，充分尊重职工在改革中的意愿。坚决制止损害广大员工权益的企业行为。

要重新确立和完善国有企业的初次分配制度，对高管的激励应有明确的制度安排，对一些垄断行业和企业的过度分配必须有效加以抑制。这些方面的改革须由政府主导，不能放任垄断行业和企业高管自行其是。在多种经济成分并存而国企相对处于主导地位的格局下，政府不只是守夜人，更应该是社会利益关系的协调人，建立社会各阶层和群体之间较为平衡的利益分配体系，实乃政府当务之急。必须逐步建立规范统一的国有企业分配制度，并使其成为全社会分配领域的标杆，特别是应该成为国家公务员及事业单位分配制度改革的标杆和基础。

6. 强化反腐败工作，遏制国有资产流失势头。国有企业中存在的腐败和国有资产流失的根源之一在于现行制度存在缺失。须尽快制定出关于委托人、代理人以及各类利益相关者之间权、责、利清晰的法律规则，明确在参与国有企业运营时，各自拥有的法定权利，同时必须承担保证国有资产保值增值、防止国有资产流失、防止侵占职工经济利益等相应的责任。在此前提下，如果认定参与的任一方有牟取私利的越轨行为，就可以界定其为腐败或犯罪，从而使腐败行为同其他正常经营行为清楚地区别开来，就为准确地打击腐败行为创造了条件。这些年，我们先后制定了许多关于国有企业的法律、法规，从不同侧面，在一定程度上对国有企业的各参与方的权利与义务作了界定，但没有一部能够称得上是全面的、系统的和到位的。国家应尽快启动立法程序，研究制定一部关于国有企业的根本法律。

实施既有助于寻利又能遏制寻租的制度变革是扼制国有企业腐败和国有资产流失问题的根本途径。制定法律是为了建立规则，在法律还不完全到位的情况下，仍然有必要对现行规则实施变革。这其中对各种利益集团左右政府决策的行为要予以特别关注和全力阻止，要严防官商勾结、权钱交易，这一点适用于拥有公权力的各级部门、官员和各类企业。当前，要重点打击国有产权交易中恶意侵吞国有利益，人为造成国有资产流失的腐败行为。

国家是国有企业的资本受益方，必须大幅提高对国有企业利润的收缴比例，其余利润也应大多转为资本，小部分用于企业激励。这样有利于平衡社会利益关系，也有利于公平竞争。垄断性国有企业通过国家授予的垄断特权获取的大量垄断利润，更应收归国有，这部分利润如留在企业，在激励和监督难以到位的情况下，极易产生资源的扭曲配置和挥霍性腐败浪费。通过征收更高比例的资源占有税和提高利润上缴比例将这些资金收归国库，一方面，可以缓解解决社会公平问题资金不足的压力；另一方面，当企业需要时再作后续投资也无妨。

整合、充实、加强监督资源，提高全社会特别是国企委托人的监督能力。整体来看，这些年，政府投在对国有企业代理人的监督资源并不少，只是由于体制原因使其散布在不同的管理部门和各个企业中间，实际上它们并未发挥出整合的规模监督效应。要通过改革从内外两个方面使分散的监督资源逐步整合起来。从内部来看，比如将存在于国有企业中的纪检、监察、会计、审计等监督力量统一于各监管机构专门监察部门，实行有限的垂直管理。政府要强化国有资产委托人的监督能力，建立起一支能够代表委托人利益的强大的反腐败队伍。从外部而言，通过加强审计、税务、工商、监察以及社会舆论等部门的联动，整合国有企业外部的监督资源。其中将国家的会计和审计部门独立运作是一个重要的制度选择。将企业的财务会计从企业的人事关系和工资关系中独立出来，由国家直接设立的专门机构统一管理。同时，政府对企业法、会计法等有关法律作适当修改，以明确国有企业财务会计应由政府根据其经营规模适量选派，并对财务会计的职责和权利以及考核和奖惩办法做出明确规定。独立会计的经费由政府财政解决。政府的审计机构要通过法律给予更大的独立行为权，根据国外的经验，将效益审计作为审计机构的主要职责。如果发现企业在运用国家资金上有腐败现象，就要提请有关部门进一步调查。要研究将政府的审计和会计合署运营或财政和会计合署运营的可行性。

7. 鼓励大型国有企业和国家主权基金不失时机地走出国门。这些年，我们已经有许多国有企业成功地走出了国门，取得了很好的经济效益和经营经验。这些经验表明，国有企业和国家资本投资于海外的实业和资本市场，可以获取我们亟需的能源、原材料、先进技术和先进的管理，也能使我们的大量外汇储备通过国外的资本市场保值增值。因此，政府对国有企业和国家资本实施海外投资应持积极鼓励的态度。其中当然也有许多惨痛教训，对于走出去的国有企业或具有国家资本背景的投资机构，必须建立严密的治理结构和治理机制，以及有效的预警机制和责任追究制度，防止因“廉价决策”而导致重大失误；否则，由此造成的经营风险和后果是无法控制的。