宅基地整理退出房票模式的适用条件及出路探讨

“房票”机制不是湖州的专利，全国一些地区也在实行，比如浙江的衢州市和台州市、安徽铜陵市。从各地的实践情况看，宅基地整理退出“房票”模式运行中仍面临不少问题，主要来自制度与政策的矛盾，农民身份诉求的变化。较“宅基地换房”“地票”模式，依据“房票”模式的宅基地整理退出政策实行的时间并不长，本身的成熟度也不高，主要还是针对一地一区域的“特事特办”的地方性政策。该政策的适用条件和普遍性规律需要进一步研究和制定。

（一）宅基地整理退出“房票”模式的适用条件

1.农民对土地的依赖程度较低

农民之所以愿意接受“上楼”和“房票”，看重的是所安置房屋的权益和“房票”的价值，与原农宅相比，它是可以出租的资产和可变现的资本。除了利益驱动以外，还有一个非常重要的原因就是农民对土地的依赖程度不高。土地对于农民的首要意义是基本生活的满足，如果农民对土地的依赖性强，这种以放弃宅基地为代价获得资本化收入的激励将失去效果，并且会引发农民的抗议。湖州不仅是新农村建设的示范样本地区，也是现代农业发展的先行地区，在2014年的全省农业现代化综合评价中蝉联第一。专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体成为农业发展的主力军。据湖州市农业局2015年农业统计数据显示，实现规模经营的耕地面积占到总承包经营的耕地面积的50%，流转出承包耕地的农户占总农户59%，表明农民对土地的依赖性不强。湖州农民的收入结构中，工资性收入比例较高，直接务农收入比例较低。这些都表明农户对土地的依赖性不强。

2.农民的居住改善意愿强烈

农民对现代居住方式、集中统建的接受程度是重要的主观条件。如果农民拒绝集中上楼、拒绝搬离自家“祖宅”的话，再好的现代化公寓设施都没有吸引力。农民的改善意愿是否强烈主要受三方面因素的影响：一是农民与土地的依赖关系。对土地越依赖，保持小农经营生活方式的意愿越强，改善意愿越弱；依赖关系越松散，越不排斥离开“祖宅”，对优良的居住环境越向往。二是农民的收入结构。非农收入比重越高，务农机会越少或在自家承包地务农机会越少，宅基地与承包地的区位关系越淡化，对在新规划区居住的排斥越小。三是前期安置房的区位和条件。政府的搬迁安置承诺尚未落地之时，已经安置的其他项目的区位和条件就成为农民判断的依据。

3.土地区位好、价值高

“房票”的运行基础是宅基地整理后的建设用地指标在区域内配置和利用的增值，土地溢价的前提不仅依靠农民剩余宅基地的存在，更需要土地区位价格的带动。如果宅基地整理出来的剩余宅基地没有区位优势，比如，远离城区也没有旅游或产业价值，节约宅基地和富余房产就没有资本价值，农民所持有的“房票”没有经营潜力甚至亏本，“房票”机制就会运转不起来，依据“房票”模式的整理拆迁安置就无法进行。

4.宅基地整理复垦的建设用地指标封闭运行

“房票”流转的是房产，和“地票”流转建设用地指标是两个概念，“房票”的前提是本区域内的房产开发的增值。房产开发受到建设用地指标管控，本区域内的房产开发需要获得建设用地指标，而宅基地整理复垦的建设用地指标恰好能够满足指标供给，但是有一个前提，即整理出来的指标没有被拿到别处使用或者说没有在全市范围内配置，也就是“地票”没有流转。(www.xing528.com)

（二）宅基地整理退出“房票”模式的出路

“房票”模式能够带来多方赢利，化解以往拆迁安置中的问题，为宅基地退出提供了一种市场化路径。相对于目前15个宅基地制度改革试点所推进的改革内容，实现了其中的用益物权、“户有所居”的内容，同时针对试点“探索宅基地资源有偿退出机制”的要求，提出了整理退出、“房票”安置的新思路，较改革试点要求中的“集体内部流转”退出和对“农民集体经济组织回购”退出，探索性更强。它以新农村建设和宅基地整理工作为依托，同步实现了宅基地退出和对退出宅基地的统筹利用，由于退出的宅基地的再利用由整理实施方同时进行，所以不涉及后期农民集体经济组织的回购和土地整治（见11-8）。

表11-8　“房票”模式与农村宅基地制度改革试点实施细则的比较

① 参照《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

“房票”机制给宅基地整理和新农村建设提供了具有创新性的市场化路径，给农民提供了土地要素市场化的机会，机制设计保护了农民权益，是值得推广和研究的。下一步要做的是在尊重地方创新、深入研究总结的基础上，寻找“房票”模式的发展空间，优化“房票”机制，使其在宅基地整理退出中产生更大的效益。可取的政策选择是，在指导和规范地方试点的同时，从中央层面深化宅基地制度的改革，切实保护农民权益，让农民通过土地要素市场化，分享城市化的土地级差收益^[71]。具体如下。

第一，不得以退出宅基地使用权作为农民利益交换的筹码。坚决制止以行政命令、下指标强迫农民上楼的做法。对此，中央政府必须采取切实有效的措施，加以制止，防止土地集约利用变味，防止出现类似征地中的社会冲突。

第二，及早推进宅基地制度改革。只有通过改革给农民宅基地充分赋权，才能让农民宅基地盘活起来，“房票”机制才有合法的推广空间。农民也能分享城市化的土地级差收益，农民才有退出宅基地的积极性。

第三，推进制度设计精细化。各地在持续推进房票安置政策实施的过程中，应该注意尽可能地细化相关规定，提高其相对于具体实务的指导价值和意义。根据具体情况，注意票源管理，避免出现大量房票并没有进入被征收人手中，而是或在政府官员手中，或在不良中介手中，或在黄牛手中。强化对政府相关人员、涉及地产商及中介等相关方的监督和问责^[72]。

第四，注意借助信息化力量。开发房票信息管理系统，在房票签发、使用、结算、清算等过程环节的每一个进展，都应该确保在信息系统中同步跟进，进而为相关部门施行监督或监控提供最详细、丰富、真实而及时的信息。