晋江市农村宅基地整理潜力及原因分析

从宅基地利用特征可以看出，晋江市农村宅基地整理潜力可以从闲置、“一户多宅”、面积超标、低密度、提升利用强度、调整“功能性剩余”六个方面发掘。这几种潜力的形成是国家宅基地政策和晋江宅基地利用现实共同作用的结果，既反映出宅基地制度的桎梏，又暴露了沿海发达地区农村土地利用的共性，也有晋江独特的历史人文因素的影子。

（一）闲置潜力及四种原因

实证调查发现，宅基地闲置的原因主要集中在外出务工经商、有多块宅基地、祖屋或旧宅闲置、村外有其他住房四个方面，其中，外出务工经商是主要原因，占调查总数的52%；有多块宅基地的占到22%，危房闲置和村外有其他住房分别仅占17%、9%。

1.外出务工闲置

晋江本地农民基本不从事农业生产，例如，T镇前蔡村家庭农业经营收入在农户收入来源中占的比重为零。在调查的20个行政村中，家庭农业经营收入占农民收入的比重平均为18.82%，家庭农业经营收入比重低于20%的村庄达到70%。务工已经成为农户的主要收入来源，在调查的20个行政村中，农户收入来源中务工收入占比的均值达到53.09%，其中有9个村的务工收入在农户收入中的占比超过70%。

2.有多块宅基地闲置

农户宅基地本身存在顺应利用优化的调整，表现为分户申请、村内流转、继承、征地补偿，在土地配置过程中不可避免地出现有两处及以上宅基地的情况。在满足基本居住需求后，居住功能较差的宅基地就会被闲置下来，这与城市家庭改善购房的逻辑一样。从数据来看，“一户多宅”和闲置率没有线性关系，主要是因为，在晋江乡镇企业发达、外来人口流入的情况下，存在利用闲置宅基地从事工商业经营和对外出租的情况。

3.祖屋或旧宅闲置

一是子女分户后搬出老宅，有自己的新宅基地和住房，老宅年久失修，位于村庄中心，交通不便利，居住环境相对较差，失去居住功能，并且产权关系复杂，翻建困难。二是晋江农村的一些老房子是石头房，性能上抗震安全性差，不能居住；在区位上多位于村庄内部，远离公路和主要街道，有些甚至原有的道路已被占堵；最重要的是，由于不符合审批条件，所有者翻建困难。三是祠堂闲置，在产权上往往不是一家独有，有些是兄弟共同供奉的祠堂。

4.村外有其他住房闲置

这是农民城镇化必然结果和合理原因。

（二）“一户多宅”潜力及四种原因

利用一户多宅潜力，就必须先搞清楚其形成的原因。从晋江的实际情况、沿海区域经济特点和人文历史因素来看，一户多宅主要由四种因素导致：一是分户和继承，农村房屋是农民的私有财产，民法典规定可以继承；子女结婚时可以分户，申请获得新的宅基地，这样继承的和分户的宅基地就形成“一户多宅”。二是在集体经营性建设用地上建宅基地，这主要与东部地区乡镇经济发达的情况有关，农民对之前的厂房用地进行翻建，用来居住。三是征地补偿，通过走访发现，当地的土地征收补偿方式主要是实物（土地）补偿，在新规划区获得一定面积的新宅基地。如果原有区位上的土地只被征走一部分，还剩余一些可以继续使用的宅基地和房屋的话，新旧两个区位的宅基地就会形成“一户多宅”。四是违规圈占，没有产权，在“占有即自己”的观念下，圈占村闲置土地，建设住宅。五是村内流转，对靠近主要公路、街道等地段进行的商业性房产投资，该类房产一般既有居住功能，又兼具商业功能，也形成“一户多宅”情况^[44]。“一户多宅”虽然与国家“一户一宅”的政策规定相悖，但是在性质认定上要区分情况：分户和没有分户的情况、产权合法和不合法的，产权不合法中又要区分历史客观原因造成、属于农户正当利益获得、可以给予产权的宅基地和农户不当得利的宅基地部分。

（三）宅基地超标潜力及管理问题

调查的村庄都存在宅基地超标情况，并且平均各村的超标占比超过了50%，35%的村庄的超标占比超过80%，超标规模是比较大的。通过调查我们发现，现实中宅基地超占的原因除了农民建房兴业的传统观念和邻里攀比以外，主要原因如下。

1.历史原因

对单个农户所拥有的宅基地面积设定标准是2000年以后才有的，《福建省农村村民住宅建设管理办法》是在2011年出台的，规定了户均宅基地面积150平方米的上限。而一些超占都是在20世纪八九十年代已经形成的，并颁发了证书。

2.由于宅基地本身取得的成员身份性和无偿性(www.xing528.com)

凡是集体经济组织成员，就天然地具备获得宅基地的资格，因此农民普遍存在可以占有宅基地资格的心理。宅基地的取得不是通过货币购买，而是通过申请审批，虽然有合法化门槛，但是在实际占有中没有供给约束，只要有地，就有占地盖房的可能，产权保护和执法清理虽然可以减少这种违法占地，但是不能从机制上产生排他性效应。

3.管理政策的被动

一些地方土地管理者对超占现象的农户，不告不纠或者以罚代管，导致现实中批少占多，甚至占而不批现象屡禁不绝。

（四）密度较低潜力及规划问题

宅基地密度低的主要原因如下。

第一，村庄建设缺乏规划，农户选址建房随意性强。

第二，由于农村宅基地要考虑农业生产方便，因此居住较为松散，但是在经济发达的晋江，当地农民基本不务农的情况下，集中规划宅基地和居住区是可行性。

第三，农村的宅基地格局是村外围临近公路的地方新建楼房居多，村中心是大量破旧老宅和石头房子，道路状况较差，农户新增居住刚性是以宅基地增量供给、居住区外延扩张的方式满足的。

第四，晋江不少农民自家房子修建得很漂亮，四层小洋房，但是各家之间则没有规划和建设，居民点无规则地向外扩张。

第五，居民点中存有许多废弃地、空置地。这些因素造成宅基地面积所占比重不高、土地资源利用低下的格局。

（五）利用强度有提升空间

晋江经济发达，在福建的县域经济中排名第一，2014年农村居民人均可支配收入1.7万元，远高于国家平均水平。当地农民较高的收入水平在乡村中随处可见的漂亮洋楼上得到充分的体现，但是在村内部也不乏破旧的老宅和石头房子，这些房子有利用强度提升的空间。

（六）宅基地“功能性剩余”的潜力

宅基地“功能性剩余”表明：

当地的宅基地供给能够满足大多数居住需求，并出现过剩，既有宅基地建设超标的原因，也有城镇化进程中农村人口流出的空置因素。存量土地存在配置优化的潜力。

农村经营性建设用地需求上升。晋江乡镇企业发达，创办第二、第三产业的村民很多。农村经营性用地需求依托宅基地来满足，显然与宅基地的居住功能和无偿获得的非价值性相悖，并且导致生产和生活功能区布局混乱，土地利用效益下降。

宅基地的财产功能显现。外来人口租住集体成员的住房表明集体成员边界正在被隐形突破，宅基地的财产价值已经显现，这是不可禁止的，只能合理引导、规范行为。