解决一户多宅问题的对策

（一）区分情况确权

由于继承、私有观念、疏于监管、历史遗留等原因，农村宅基地及其房屋产权关系相当复杂，大部分农民有土地动用证和土地使用权证，有房屋所有权证的比例较少。解决“一户多宅”的锐利武器是明确产权，明确产权可以保障“一户一宅”制度的权威性，剔除不符合政策的宅基地占有，为宅基地使用权的市场配置提供基础。现在各地都在纷纷进行宅基地确权和不动产登记发证工作。

确权中亟待讨论的是 如下两个问题。

1.继承权的产权确权原则

农村祖屋由父辈传给子女，产权在兄弟姊妹间继承和分割是最复杂的，其中有一些人已经成为城市居民，不实际使用农村宅基地。按照房屋所有权和继承权，这部分人应该享有产权，但是宅基地所有权是集体的，宅基地的无偿分配取得方式表明其功能是居住，已经不是集体成员的城市居民继续享有居住权不符合制度精神、不符合公平原则。如果确权就会固化私权认识，不利于宅基地整理，增加整理成本；如果不确权又会被认为是剥夺继承权利。统筹考虑，以集体成员身份作为确权前提，集体发挥宅基地所有者统筹配置角色，对于城市居民的房屋继承权采取无偿收回或兄弟购买的方式处理，对于宅基地中农村剩余兄弟的部分产权进行确权颁证，对于无长期闲置破旧无法居住的房屋，集体有偿收回集体成员占有的那部分产权，无偿收回城市居民占有的那部分产权。

2.区分是否违规、形成原因、占地时间节点的情况进行登记发证

不是所有的违规情况都可以通过有偿方式确权。一是对于可以继续使用，不影响村庄规划，无法分割拆除的违规部分产权，进行有偿确权；二是对于影响村庄规划、可以拆除的违规建房，不给予产权，在宅基地整理时不受产权保护。对于客观历史情况、管理政策颁布之前出现的超标情况，只要能提供合理解释，本着减少矛盾的原则，进行有偿确权。有偿确权不是简单地通过付费就可以获得产权，依据超标部分的情况又分为两种具体的方式：一是补交土地占用费用，获得超出标准部分的宅基地和房屋的产权，主要针对由于继承和历史客观原因造成的“一户多宅”和面积超标情况；二是对违法占用部分进行罚款后，只登记在册，保留超出标准部分的房屋的使用权，不登记超出部分宅基地使用权，针对的是未批先建、不符合建造时政策规定的。

（二）有合法产权的“一户多宅”，通过市场手段盘活

1.有序放开宅基地流转市场

放开宅基地使用权转让，既有法律基础，也有现实基础。法律基础来自民法典中用益物权的定义。现实基础来自国家对于房屋所有权的保护和房屋与宅基地实物上的不可分割^[25]。应该开放宅基地使用权转让，丰富集体成员的集体土地的收益权实现形式^[26]。

对宅基地使用权转让的开放，应该同步对土地市场进行管制，不能进入另一个极端。一要避免出现私权膨胀。确权强化了农民私有财产，农民将土地和房屋作为保值增值的手段，或者作为“乡愁”家产等保留宅基地。二要避免出现坐地起价。农民凭借强大的土地产权提高地价，导致“财产价值抬高土地开发成本”的后果，增加宅基地整理难度。三要避免城市贫民窟现象。市场放开会显化宅基地市场价值，也会激励农民流出土地，一旦进城务工失败就会出现城市贫民窟。因此在市场机制没有设计完善、其他条件尚未成熟的情况下，市场放开是循序渐进的，遵循政府始终能提供保障作为改革前进的原则。宅基地流出方必须具有两处以上的宅基地或已在城镇落户或随子女生活的老年农民且自己有宅基地，流转不损害其居住条件。

2.建立宅基地自愿有偿退出机制(https://www.xing528.com)

基于利益的考虑，农民自愿放弃宅基地是不可能，尤其是在确权以后，农民的市场意识也在增强，因此，必须建立有偿退出机制。有偿的出发点是既收回土地又不激化矛盾。按照这个逻辑，有偿退出机制是建立在农民居住功能剩余、提供补偿且合理的前提基础上的。在制定有偿退出政策时就应该遵循以下四点：一是明确有偿退出对象。“一户多宅”、在城市居住农村宅基地闲置、非集体组织成员。二是退出方式可以是农民主动提出或政府动员，无论哪一种方式，应该有专门的机构和了解乡情的公职人员推进和落实，让农民不抵触且无后顾之忧地放弃土地。三是有偿退出的宅基地必须有合法的产权。“合法”在现实认定中要区分情况，准确认定：对于有合法产权的宅基地在退出时进行补偿；对于不合法不属于有偿退出范畴；对于因历史原因形成超标占用和“一户多宅”的，以及非集体成员通过继承房屋或其他方式占有和使用的宅基地，退出时先遵照有偿使用原则管理，补交有偿使用费后认定为合法产权，再纳入有偿退出范畴；对于由于历史客观原因造成的没有合法产权的宅基地，首先对产权进行认定，如果符合条件的确权登记，纳入有偿退出范畴^[27]。四是合理设计补偿标准。当前在一些地方推行的“房票”模式是宅基地整理补偿的有益探索，避免出现征地中的困境并吸取经验教训。

（三）没有合法产权的“一户多宅”，以相对公平处理

对于没有合法产权的“一户多宅”，在处理时要考虑以下两个因素：一是宅基地占有的相对公平；二是考虑占有使用实际情况和宅基地居住功能的稳定保障意义，从而谨慎使用没收、收回、拆除等行政手段，考虑“法律—占有”分离的处理方式，在法律上对于不合法不合规的占有，不认定产权，不确权登记，不对期产权进行国家保护，在实际占有上有条件地保留实际占有居住事实，并对其违法行为支付一定“占有成本”，进而形成自愿退出的经济激励，减少个人抵触心理。在操作上，必须和确权工作衔接，遵循拆除取缔、集体收回和有偿确权三个原则。基于前文确权登记论述的内容：第一，无条件不能确权的独立地块和房屋，不予办理土地登记，责令自行拆除（对应确权发证亟待讨论的第二个问题中的第二种情况）；第二，无条件不能确权但实际发挥居住功能或非独立地块和房屋部分，集体收回宅基地和房屋产权，并补交费用进行有偿使用（对应确权发证亟待讨论问题中的有偿确权的第二种情况）；第三，对于因历史造成的超标准占用宅基地以及非本集体成员通过继承房屋占有宅基地并且实际居住使用的，超出部分实行有偿使用（对应确权发证亟待讨论问题中的有偿确权的第一种情况）。

（四）优化和强化政府管理

1.明确“户”的概念

修改土地管理法，对户的概念进行明确。有学者认为，申请农村宅基地“一户”的概念，不等于也不应该等于户口簿的“一户”概念，应该是具备申请宅基地基本条件的“一户”^[28]。

2.落实宅基地“拆旧建新”

一方面，动用行政权力，加强督查和强制拆除，严格落实政策，通过行政威慑力增加违规成本，减少侥幸心理，形成“拆旧建新”的自觉意识。另一方面，用途管制，集体可以以拆旧作为新宅基地动工的许可条件。借鉴“增减挂钩”的经验，预下达一定的用地计划周转指标，引导农民在规划预留区建房，同时逐步复垦旧村庄用地归还建新区占用的用地计划指标。

3.开展农村居民点整治

合理规划村庄土地利用，编制宅基地整理规划。宅基地整理规划要注意四点：第一，明确村庄建设发展的方向和定位，尤其考虑社会主义新农村未来的发展趋势，这就需要由上级政府在新农村规划时给予科学的指导^[29]；第二，规划要可以操作、能够落地、建设可以承受；第三，规划要综合考虑整理的综合效益，对宅基地进行土地的适应性评价，以确定整理后土地用途^[30]；第四，同时配套道路、通信、电网改造和环境整治等分项规划，解决村庄规划落地难的问题。