晋江一户多宅形成的类型及原因简析

“一户多宅”虽然与国家“一户一宅”的政策规定相悖，但是在性质认定上要区分情况：分户和没有分户的情况、产权合法和不合法的。产权不合法中又要区分历史客观原因造成、属于农户正当利益获得、可以给予产权的宅基地和农户不当得利的宅基地部分。因此，透过W村曾某农户“一户多宅”形成的案例，可以将“一户多宅”形成的类型分为以下三类：没有分户的“一户多宅”、有合法产权的“一户多宅”、没有合法产权的“一户多宅”。

（一）没有分户的“一户多宅”

一户的户籍人口具备分户条件但没有分户，法律规定的一处宅基地面积无法满足户籍人口居住需求的情况下，该户拥有两处或两处以上宅基地。这种由于“户”的界定导致的“一户多宅”主要有以下制度性原因。

1.法律对“一户”的解释比较模糊

土地管理法只对“一户一宅”做了限制性规定，地方性法规对宅基地面积做了圈定，但是国家对“户”并未做确切定义，“一户”的概念在现实中包容不同数量的人口，有面积规定的“一宅”就会存在“现实合理”对“制度合理”的挑战。

2.户籍意义上没有分户

“一户一宅”的“户”是按照户籍备案所说的，但是实际中不乏很多子女成家而不单立门户的情况，即在户籍登记上没有分户。例如，课题组在调研中发现晋江一个“一户多宅”的典型案例，形成的一种重要原因就是没有分户^[23]。

3. 户籍管理和宅基地审批使用的时间不一致

户籍管理是以居住地为依托的，对于需要分户申请宅基地的农民来说，首先要做的是申请新居住地，新宅基地下来后到户籍管理部门办理分户手续才算是分户，等确实分户完成，新宅基地才属于了新户主。如果新宅基地申请下来，原户没有及时办理分户手续，或者由于办理周期等原因，就会出现户籍管理和宅基地审批使用时间的不衔接，造成统计数字中“一户多宅”。

（二）有合法产权的“一户多宅”

有一部分“一户多宅”有相关证书，这是由管理体制造成的历史性问题。

1.基层管理人员的寻租和疏忽

农民是通过申请审批制度获得宅基地的。改革开放初期，宅基地的审批权限主要在生产队，可见于1982年《村镇建房用地管理条例》。20世纪八九十年代，村或乡镇干部掌握着重要的审批权限，在农民建房热情高涨，农村宅基地用地管制尚不成熟的情况下，出现只要交钱就可得到一处宅基地，并颁发相应的证书的情况。20世纪90年代以后，宅基地申请权限上收到乡镇土地管理部门，不乏一些乡镇土管部门违规收费，使“一户多宅”的违法行为获得合法身份，政策执行大打折扣。基层土管部门未能严格审批宅基地的行为也助长了“一户多宅”现象的产生^[24]。

2.颁证时间早于政策管制时间

一些“一户多宅”的宅基地证书是20世纪90年代以前颁发的，例如，调查中发现，W村“一户多宅”比例高达95%，面积超标的也高达90%，但是宅基地颁证比例却达到50%，未批先建违规情况仅占到1/3。这就是因为其中有相当一部分是20世纪90年代以前颁的证。

3.“建新退旧”政策出台时间和执行障碍(www.xing528.com)

福建省下发的《福建省农村村民住宅建设管理办法》是在2011年，其中提到“一户一宅”和“建新退旧”的相关内容。但是对于2011年之前申请宅基地的没有规定要求退出和拆除旧的宅基地和房屋。

由于村民存在宅基地私有观念，加之基层土管部门疏于监管，一些农户得到新的宅基地后仍占用旧宅基地，没有交还给集体的意识。还有一种情况是新宅基地批准后，长期闲置未建，仍占用旧宅基地，既有农民自利行为的因素，也有制度和监管的问题，法律并没有对建房的时间限期做明确的规定，农户迟迟没有在新批准宅基地上建房也没有有关部门进行督查。

4.继承父辈宅基地却又闲置

继承父辈遗产是“一户多宅”常见的形成方式。宅基地继承权没有异议，问题是这部分宅基地和房屋没有得到充分利用。主要由于：一是没有农民放弃继承权的激励机制，农民无偿、无期限地享有宅基地继承权；二是从父辈继承的宅基地，由于产权关系是兄弟共有，对于翻建很难达成统一，翻建阻力较大；三是住宅环境脏、乱、差。老宅本身房屋居住功能较差，又位于农村旧宅区，基础设施很不完善，交通条件很不好，有些甚至没有了出行道路，多数人都希望到新的规划区或交通条件稍微好一些的区域建新房子，旧宅区形成所谓的“空心村”。

5.宅基地的无偿退出政策

宅基地的无偿退出政策导致无论是何种原因引发的“一户多宅”，都没有有效的化解机制。一方面缺乏有效的管理和政策落实举措，使历史遗留的“一户多宅”问题久拖不办、没有统一的处理标准、没有一盘棋的整治行动和确权登记，新的“一户多宅”现象又不断出现。另一方面宅基地的无偿退出政策对于化解“一户多宅”没有激励作用。目前，宅基地向村集体退出主要体现在以下两个方面：一是新农村建设中对宅基地的整治，依靠的是村和乡镇的行政权力，土地使用权人合法部分的宅基地能得到适当的补偿；二是房屋拆除后没有批准重建的，空闲或房屋倒塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，土地由集体无偿收回。

尽管对于各地新农村建设造成宅基地退出的情况，会给予相关农户一定补偿，但是对补偿对象及补偿方式，法律没有作出明确的规定。农民退出宅基地的意愿主要取决于各地的行政力量和补偿水平；村集体经济组织没有收回宅基地的动力，由于不仅要补偿土地，还要补偿地上的房屋，如何补偿缺乏标准，补偿需要村集体有资金支持；村集体主导的宅基地整治会出现违背农民意愿的情况。

（三）没有合法产权的“一户多宅”

1.历史客观原因

在深入调查后，我们发现，未批先建的宅基地的建设时期主要是在20世纪八九十年代，既有旧村改造统一规划建设的，也有村民自己建设的，近十年未批先建的新增宅基地数量较少。历史客观原因主要指不是农户有意违反国家“一户一宅”政策规定，而是出现“一户多宅”是农户自身以外的因素所致，包括：在时间节点上，在国家“一户多宅”政策和地方性法规、乡镇成立土地管理部门（所）之前，形成的至今没有颁证的“一户多宅”；在存在形态上，属于村改造统一规划建设的，或者村民自建符合村庄的建设规划和土地利用总体规划；在产权办理上，乡镇或村领导承诺办理，农民能提供有关证明的。对于历史客观原因造成的没有合法产权的“一户多宅”既不能完全否定产权关系和占有事实，也不能完全纳入合法范畴，因为毕竟与国家“一户一宅”政策相悖，应区分情况，采取合理的措施解决。

2.私自圈占

在农村，存在较强的私有观念。调查中发现，由于受到传统文化、宅基地私权历史、文化水平的影响，晋江农民眼中的宅基地所有权实质上是完全的私权，至少是村庄内部的完全私权。这种私有观念，导致“占有即自己”的行为，自作主张地在其他宅基地、自家的承包田、村闲置土地、半耕半废土地上强行盖房，形成了“一户多宅”。强占宅基地必须通过加强管理来解决，然而存在村和乡镇干部疏于管理，或者出于私利多占宅基地或帮助他人多占宅基地，助长了私自圈占行为。

3.宅基地买卖

“地随房走”这一规定在人民公社时期就有了，只不过在20世纪80年代以后的政策中弱化了，农民可以在本集体经济组织、在房屋所有权转移下进行着宅基地使用权转移。现实中，宅基地转让没有合法产权的原因主要表现在：一是单纯的宅基地转让与国家禁止宅基地转让政策相悖；二是房屋及宅基地转让私下进行，没有经过村委会批准；三是没有办理产权变更手续，仅是农户之间的契约；四是农房转让对象不符合法律要求，城镇居民、非本集体经济组织成员购买房屋。