探析一户一宅制度的实质与意义

（一）“一户一宅”制度的产生

“一户一宅”的制度规定是在20世纪90年代出台的。改革开放以后，农村首先实行的家庭联产承包制改革使农村经济和农民收入大大提高，随着农民收入的增加，改善居住条件要求高涨，造成宅基地不断扩大，甚至占用大量农业用地。与此同时，20世纪80年代国家对农地非农化的管理较为宽松。据统计，1985—1987年，农民建房占用农地年均8.87万公顷，超过国家征地、乡镇企业建设规模^[21]。为了解决农村经济发展和耕地利用的矛盾，国家出台一系列对农村建设进行管理的土地政策，农村土地进入集体非农使用从初期的自动自发转变为纳入政府行政管理。在一定程度上规范了农村建设用地合理使用，压制了乱占耕地的势头，缓解了农村由于建房引发的矛盾。统计数据表明，1988年以后，农民建房占用耕地的数量有所减少，基本保持在3万公顷的水平。1990年国务院发出《关于加强农村宅基地管理工作请求的通知》，1991年农民建房占地减少到2.05万公顷，较1990年减少了三成。1992年国家加快了经济建设的步伐，农民建房的发展又出现了反弹，虽然没有达到20世纪80年代中期农民建房的占地水平，但是远高于1991年的占地面积。因此，1997年以后国家加强对宅基地利用的管制，提出“一户一宅”的管理原则。

（二）“一户一宅”的含义

“一户一宅”是对农民拥有的宅基地规模的限制。其中包含如下四层含义。

1.“户”指的是农户

宅基地是农民凭借集体经济组织成员权获得的居住权，1999年之前的相关政策还是对城镇非农业户口居民开放的，经县级人民政府批准，面积不超标，支付相关费用后可以建住宅，但是1998年土地管理法关闭了这个口子，1999年下发的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定“农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。

2.法律允许的农民取得宅基地的方式是“依法申请、无偿获得”

按照土地管理法的规定，有宅基地需求的农民，“向村、乡（镇）提出申请，逐级审核，批量报县（市）批准”后，即能获得合法产权，如果涉及转用农用地的，还需要县（市）向省（区、市）申请办理农地转用审批手续。目前，国家政策刚刚放开集体经济组织内部可以交易和转让宅基地的口子，但是非集体经济组织成员间是不允许的。(www.xing528.com)

3.宅基地的功能是居住

宅基地在最初的认识上是基于“房屋”而存在的，中华人民共和国成立后，国家关于农村土地的政策文件中没有提到过“宅基地”，提的是“房屋”，1956年《农业生产合作社示范章程》提出“房屋地基”一词，表明地基是随房屋的附属物。1962年出台的《农村人民公社工作条例》才首次使用“宅基地”一词，并且从这一时间开始讲宅基地所有权、使用权和房屋所有权“三权分离”。宅基地的取得方式自制度创立之初至今都是无偿申请。可见从“宅基地”一词的出现到宅基地的获得方式，都表明宅基地的基本功能是自住。

4.以户为单位，每户拥有的宅基宗数是一宗

对于宅基地的使用者以“户”为基本单元，每个基本单元只能有一处宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有。没有宅基地的农户，有获得宅基地的权利，国家法律保障农民户有所居，满足农民居住条件。

5.每宗宅基地面积不能超标

法定面积国家未做统一规定，由各省的地方性法规制定。各省（区、市）都制定了户均宅基地标准。如《福建省农村村民住宅建设管理办法》（闽政办〔2011〕189号）第十条规定：“村民建房每户宅基地面积限额为80平方米至120平方米。利用空闲地、荒坡地和其他未利用地建设住宅，或者对原旧住宅进行改建的，每户可以增加不超过30平方米的用地面积。”

“一户一宅”制度具有极强的针对性，目的是为了解决农民住房建设和土地利用过度的矛盾，既要满足农民合理的居住需求，又对农民个体的建房行为进行干预，避免“公共”利益的破坏。